地方實踐“依法治國”七看點（二）

　　給“權力者”打分問責讓執法者“壓力山大”

　　編者按：

　　第一次專門研究法治建設的中央全會，第一個關于加強法治建設的專門決定，黨的十八屆四中全會召開，在建設社會主義法治國家的征程上樹起一座新的里程碑。黨的十八大以來，中國面對的改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有，人民群眾對法治的期待和要求之高前所未有。

　　人民網記者近期走訪了上海、廣東、四川、浙江、湖南幾個省市，從立法監督、行政執法、司法改革等幾個方面多個角度進一步了解各地依法治國實踐的情況，發現各地創新經驗，探討依法治國在地方實踐中需要攻克的難關。

　　第二篇：把法治建設納入考核

　　《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。

　　人民網記者近期對各地“依法行政”考核制度進行了調研，發現從部門負責人到普通工作人員都感受到了嚴格考核壓力。有些地方直接將考核與工資、負責人升遷掛鉤。這些“打分”“排名”“督查”的考核方式，雖然不一定是最科學的，但是在現階段發揮了“獎勤罰懶”的積極作用。

　　人大代表現場“打分” “依法辦事”權重四分之一

　　三鄉鎮第十五屆人大四次會議上，工作人員現場計算各部門民主測評分數

　　今年10月，廣東省依法行政工作領導小組辦公室向省政府提交了2013年度全省依法行政考評情況報告，報告顯示廣東2013年度依法行政工作整體情況良好。根據考評結果，61個被考評單位的得分中，最高分90.90分，最低分71.76分，平均分82.22分；依據各單位得分情況，確定8個單位達到優秀等次，33個單位達到良好等次，20個單位屬于一般等次。

　　據悉，依法行政的考評結果將在行政系統內部進行通報，對評定為優秀等次的被考評對象予以表彰，對評定為一般等次并且考評綜合得分未達60分的被考評對象予以批評，并在有關政府門戶網站或者新聞媒體予以公示。依法行政考評結果還將作為被考評對象的負責人職務任免、職級升降、交流培訓、獎勵懲處的重要依據。

　　記者了解到，2013年3月廣東省制定了《廣東省依法行政考評辦法》，將廣東省依法行政工作考核細化為八個指標：分別是制度建設情況；行政決策情況；行政執法情況；政府信息公開情況；社會矛盾防范和化解情況；行政監督情況；依法行政能力建設情況；依法行政保障情況。考核方式分內部考評和社會評議兩個方面，內部考評由副省長帶隊、省政府派出12個考評組進行實地考評，社會評議委托國家統計局廣東調查總隊實施。

　　如果說廣東省對依法行政的考核還有“內部考評”的內容，中山市人大對政府各部門工作開展“民主測評”，充分體現了外部監督的積極作用。

　　三鄉鎮第十五屆人大四次會議上，計票員在清點民主測評票數

　　今年3月13日，廣東省中山市三鄉鎮第十五屆人大第四次會議的會場坐滿了人。他們是鎮政府22個部門的負責人，和60位鄉鎮人大代表。在會議現場，還擺著6臺電腦，會場正中顯要位置的一塊大屏幕上顯示著各部門的名稱。“這是要干什么？”20多個部門的負責人摸不著頭腦。三鄉鎮人大副主席胡嬌回答說，“人大代表們要給你們打分。”果然，人大代表現場給這些部門一年以來的工作情況進行了打分，現場唱票，大屏幕即時滾動著各部門的平均分數。幾位成績不佳的部門負責人當場紅了臉。

　　在廣東省中山市人大的辦公室，記者看到了這份民主測評的成績單，這次的民主測評共有“依法辦事”、“工作效能”、“政風作風”和“以案建議辦理”四個項目，每個項目權重占四分之一。總成績精確到小數點后四分，并有大排行，22個部門，最高96分，最低93.0909分。

　　中山市人大常委會內務司法工委副主任蒲全芳介紹，目前，基層人大代表給政府部門工作打分已經成為制度。中山市人大為此出臺了《中山市鎮人民代表大會監督試行辦法》》，強化了人大代表年度測評的剛性運用，要求全體鎮人大代表對政府各部門打分，各部門分數低于85分的就會影響其年度綜合考評分數，“壓力當然大，這個考核分數計入我們年度總績效，和我們的績效工資，部門的榮譽，甚至領導的前途都直接掛鉤。”一位鎮政府的工作人員解釋到。

　　考核成績與獎勵掛鉤

　　今年3月，一份《2014年度依法行政考核要點》和《2014年度依法行政考核方案》放在了湖南省政府各個部門和各市州政府領導的案頭。

　　記者看到，為了落實考核，省政府出臺了“2014年年度市州政府行政考核內容分解表”，這份分解表將政府依法行政的考核內容分為有六部分。每一部分又被分成若干個扣分或加分小項。比如，“加強行政復議應訴工作”這一部分共有20分，其中“依法受理、辦理行政復議應訴案件”這個小項占6分。每件復議案件程序違法或不規范，辦案單位就會被扣一分。

　　湖南省政府法制辦主任陳雪楚告訴記者，這幾份文件，將直接關系到政府每個部門年底依法行政工作情況的考核。根據考核方案，年度依法行政考核結果是納入政府績效評估的重要內容。而且被評為不合格等次的單位要制定整改方案并認真整改。“依法行政在政府績效評估考核中，占千分之二十五。考核成績，將由省政府辦公廳以文件的方式向各單位通報，績效評估分數與各單位的獎勵掛鉤。所以每個部門都極其重視，有考核和監督，落實起來才有力度。”

　　今年6月，陳雪楚在“全省深入推進法治政府建設電視電話會議”上，表示將推動“盡快出臺法治政府指標體系和考核標準”“適當提高依法行政考核在政府績效評估中的分值”。

　　10月17日，陳雪楚告訴人民網記者，“依法行政績效考核的指標每年都會有變化，根據每年工作側重點的不同，分數和項目都作適當調整。讓各部門都感受到考核和監督的壓力。

　　用“抄火表”的方法考核“依法治市”

　　上海市依法治市辦在建立上海自己的法治評估體系之前，曾考察過多個地方現有做法，但最后決定不采用常見的第三方評估指標，因為外來指標很難融入現有系統內，其結果往往是“你評估你的，我做我的”，對工作無法起到真正促進效果。

　　2010年正式出爐的上海法治城區創建活動評估體系，在人大、政協、法制辦、政府辦、法院、檢察院等各對口單位現行的考核體系中，各自選取數個對法治建設有指標性意義的數據，拼在一起做了一套“完全不增設指標”的法治評估體系。

　　記者看到，這套體系包括領導體制、監督機制、黨委依法執政、依法行政、公正司法等11個大項，下列47個子項目。例如，“領導體制”項下有文件、機構隊伍和工作措施的分項要求，其子項目具體到“依法治區或法治城區創建活動經費列入本級財政預算”這一級。不同對口單位的數據項目區別也很大，如工會的指標包括“建會企業集體合同簽約率”，區縣政府法制辦的指標包括“行政復議糾錯率”，等等。

　　上海市依法治市辦相關負責人在向人民網記者介紹這套體系時說，上海人管這叫“抄火表”，意思是直接將現成的表單拿來用。他們認為，這套方法對于倒逼各單位在現有基礎上改進工作特別管用。比如2012年，他們收集各區縣數據以后發現，在人大線的“人大專題詢問次數”這項指標上，有個區的數字為零，未達標。他們匯總指標后報給各區縣對口單位上級，獲得重視，當即督辦該項工作。第二年，該區的數據就達標了。

　　這套指標體系還在根據實際情況不斷修改，例如2012年版本就在“經濟法治”項下列入了“市年度社會誠信體系建設考核”和“市年度城市環境保護滿意度測評結果”兩項指標，分別對應經信委和環保局。

　　專家：用“法治”作為考核指標成為常態

　　在基層采訪的10天里，人民網記者和中國社科院法學研究所的專家走訪五省市多地區，發現各地都在探索一套“依法行政”的考核體系。無論哪種方式，這些問責機制都在引導著“權力者”更加規范、更加盡職盡責地履行職責。

　　中國社會科學院法學研究所副研究員呂艷濱認為，用法治這個指標來評價工作成績將成為約束公權力行使者的新常態。通過外部評價，有助于推動法治建設向精細化發展。無論是何種評價機制，在肯定做得好的地方的同時，還會形成一套問題清單，讓被考核者明確意識到自己還有什么沒有做到位，也是把法律法規對權力運行的要求進行了細化，管理不再靠拍腦袋，不再是憑想象，而是依靠一套可以依據的詳細規則。要使考核發揮更大的作用，還要有賴于考核的客觀性、科學性。對法治建設的考核評價就像一個指揮棒，方向指對了，被考核者才會被引導到正確的道路上，否則就會南轅北轍。因此，科學地選擇考核評價的方法，設定嚴密客觀的評價指標，都是必不可少的。

　　但呂艷濱也指出，目前來看，各地開展的考核評估還有一些問題值得關注。首先，考核評估的客觀性如何保障。各地目前的考核主要還依靠的滿意度評價，而滿意度評價具有極高的主觀性，很難精確度量法治發展狀況。并且，評價者往往只能憑借自己的感受或者他人影響來進行評價，很容易出現偏差，稍有不慎就難以客觀真實反映法治運行實際。因此，更為理想的是依據被考核者的各種客觀數據，來評價其是否嚴格依法辦事。其次，誰來考核更合適。目前很多地方的考核往往是自評為主，很容易因為評價者身在其中、見怪不怪，而難以發現問題。且自評的權威性也容易受到質疑，往往被看成自說自話、自我娛樂。更理想的是交給第三方，或者采取內外測評相結合的方式，讓局外人從公眾、當事人視角，借助客觀數據，來評價有關部門守法情況。最后，指標設計標準、依據不統一。各地考核指標的設計見仁見智，但法治發展好還是不好，應有一套通用的評價依據，各地各行其是的結果，很容易出現同樣的行為在不同考核體系中的評價是不一致的，就會造成指揮棒忽而指東、忽而指西的效果。因此，今后各地各部門至少應在一些共性問題上逐步形成共識，形成一套共性的指標，各地各部門可在此基礎上根據自身需要配以個性化考核指標。

　　（人民網記者 李婧,劉茸、李楠楠對本文亦有貢獻）