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司法改革：法官的改變和困惑

來源：人民網(wǎng)發(fā)布時間：2014-11-04 11:05:00

地方實踐“依法治國”七看點（五）

司法改革：法官的改變和困惑

編者按：

第一次專門研究法治建設(shè)的中央全會，第一個關(guān)于加強法治建設(shè)的專門決定，黨的十八屆四中全會召開，在建設(shè)社會主義法治國家的征程上樹起一座新的里程碑。黨的十八大以來，中國面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，人民群眾對法治的期待和要求之高前所未有。

人民網(wǎng)記者近期走訪了上海、廣東、四川、浙江、湖南幾個省市，從立法監(jiān)督、行政執(zhí)法、司法改革等幾個方面多個角度進(jìn)一步了解各地依法治國實踐的情況，發(fā)現(xiàn)各地創(chuàng)新經(jīng)驗，探討依法治國在地方實踐中需要攻克的難關(guān)。

十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。推進(jìn)嚴(yán)格司法，堅持以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。

今年6月，中央決定就完善司法人員分類管理等4

項改革，在上海、廣東等6省市先行試點。人民網(wǎng)記者近期前往上海、四川等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)他們針對改革內(nèi)容都作出了嘗試。從6月到11月，司法體制改革試點工作開展不到半年時間，各試點地區(qū)盡管有困難、有阻礙，但都在探索中前進(jìn)。

法官、檢察官“跳出”普通公務(wù)員序列

目前，一部分人是通過公務(wù)員考試進(jìn)入司法系統(tǒng)在法院或者檢察院工作的。“法官、檢察官應(yīng)不應(yīng)該是公務(wù)員？”近年，不斷有學(xué)者提出把法官、檢察官從公務(wù)員中剝離出來，管理去行政化，采用區(qū)別于公務(wù)員的獨立管理制度。

2014年6月，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人在接受采訪時透露，長期以來，我國對司法人員實行與普通公務(wù)員基本相同的管理模式，不能充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點，不利于建設(shè)政治素養(yǎng)好、專業(yè)素質(zhì)高的職業(yè)化司法隊伍，不利于把優(yōu)秀人才留在司法一線。而且，在法院、檢察院工作的人員并不都是法律意義上的司法人員。因此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》提出，對司法人員實行分類管理，把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，司法行政人員，對法官、檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度，解決目前法官、檢察官隊伍大、門檻低的問題。這意味著，法官、檢察官將不再按照公務(wù)員序列進(jìn)行管理，而是啟用單獨的序列。

日前，四中全會決定，加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。記者通過采訪獲悉，不同地區(qū)的司法工作人員對此都抱很大期望。

作為全國深化司法體制改革先行先試的地區(qū)，上海是全國檢察院第一家試點的單位。上海市人民檢察院檢察長陳旭表示，從2016年起，上海市院將統(tǒng)一實施全市檢察人員的招錄工作，嚴(yán)格執(zhí)行分類招錄、分類管理。陳旭稱，2015年將在全市推進(jìn)檢察改革試點工作，健全檢察官依法履職的薪酬制度和職業(yè)保障制度。建立有別于普通公務(wù)員的檢察人員薪酬制度是一項系統(tǒng)工程，需要深入調(diào)研，既要在原有基礎(chǔ)上提高檢察官的職業(yè)待遇，與改革后檢察官承擔(dān)的壓力與責(zé)任相一致，又要兼顧其他檢察人員的職業(yè)保障，保持相對平衡。

成都武侯區(qū)人民法院立案大廳

員額制：哪些法官將被“縮水”？

今年7月，最高法院發(fā)布的“四五綱要”明確提出“建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實行員額管理”。按照最近公布的上海市司法改革試點方案，上海法院擬設(shè)置3至5年的過渡期，逐步將法官、審判輔助人員、行政管理人員的員額比例控制到33%、52%和15%。盡管上海只是試點，但這個改革方案還是有很強的示范效應(yīng)。在我國多數(shù)法院中，法官比例都超過33%。除正常離職、退休的人員外，今后哪部分人將被納入“縮水”的員額？

10月16日，上海市高院法宣處處長張冠群在采訪中告訴記者，現(xiàn)在上海的法官大概占法官工作人員的51%左右。但是有一部分不在審判崗位。“比如，我也是法官，但不是一線審判人員，在線辦案的法官大概有40%多一點。”這樣，如果執(zhí)行33%的員額制比例，還是會有將近10%的一線法官“縮水”。到底誰來做這個10%？張?zhí)庨L介紹，“上海會對先征求法官的意見，比如我是有法官資格的，我想回到法官崗位上，可以先報個‘志愿’。做法官平均每年要辦150個案件，工作量很大。有些年紀(jì)大的工作人員可能不想繼續(xù)干法官。還有一些年輕的法官會成為法官助理。”

法官人員減少以后，如何解決“案多人少”的問題？張?zhí)庨L介紹，有由“法官助理”來為法官“減負(fù)”。“以前大學(xué)生進(jìn)入法院之后開始做書記員，書記員兩年之后就當(dāng)法官了，現(xiàn)在把時間延長了，做了一、兩年書記員以后，就會成為法官助理，跟著老的法官做一些輔助性的工作。”

記者了解到，在上海“33%”也不是一個恒定的比例。按照上海方案，法官員額應(yīng)當(dāng)根據(jù)三級法院的審級職能，以及不同區(qū)域法院的案件變化情況，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

2013年11月，基層法院成都武侯區(qū)法院開始啟動司改試點工作，建立法官員額制的專業(yè)化審判庭之構(gòu)架，一個專業(yè)化審判庭配備1名庭長、2名獨任法官、3名程序法官或法官助理，3名書記員，即1:2:3:3的配置原則。執(zhí)行庭法官和助理書記員按1:1配備，一線法官人數(shù)從71名減到50名。

一位在武侯區(qū)法院工作多年的法官對記者說，建立專業(yè)化審判庭，固定了團(tuán)隊后，確實對等待晉升為法官的司法輔助人員是個沖擊，會有“看不到頭，是不是熬不出來”的困惑。四中全會提出，上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。如果上級法院能夠能減少招錄，而是從基層法院選才補充，在解決優(yōu)秀法官晉升通道問題的同時，大大增加基層法官的工作積極性，對員額制也是一種補充。

最高法院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮曾表示，目前法官隊伍中，特別是在中西部的一些基層法院，確實存在著法官素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象。把最優(yōu)秀的法官留在現(xiàn)有體制內(nèi)，讓他們在法官崗位上更好地工作，更公正地審判案件，有更廣闊的晉升通道，這個就是改革的出發(fā)點。

成都武侯區(qū)人民法院訴訟服務(wù)

擔(dān)子重了，待遇呢？

2013年12月26日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于審判權(quán)運行機制改革試點方案》，作為試點法院之一，成都中院在各個審判業(yè)務(wù)部門設(shè)立多個固定合議庭，并直接將院庭長、審委會委員編入合議庭擔(dān)任審判長。自去年12月中旬起，共設(shè)立71個固定合議庭，其中副院長、審委會委員、庭長、副庭長擔(dān)任審判長的合議庭共43個。據(jù)成都中院審判管理辦公室主任吳紅艷介紹，改革試點以來，99.32%的案件由合議庭自主裁判，僅0.68%的案件由審委會討論決定；各試點基層法院審委會討論案件比例均不足結(jié)案數(shù)的1%，大量案件實現(xiàn)了由獨任法官、合議庭獨立自主裁判。

法官工作量有多大？沈璟晶法官是成都市武侯區(qū)法院的審判長兼副庭長。作為基層法院審判長，沈法官在簽發(fā)判決書、參與討論案件等工作的同時，每年審結(jié)案件200件左右。“法官人均審結(jié)案件300

件左右，試點正式運行到現(xiàn)在八個月的時間，審結(jié)超過300件案件的法官已有2人，超200件的已有20人。其中，審結(jié)量最大的法官已經(jīng)審結(jié)案件338件。”沈法官介紹。

“2008年研究生畢業(yè)進(jìn)入法院，從擔(dān)任書記員、法官助理開始，2010

年任助理審判員，從擔(dān)任法官至今，作為獨任法官每年大概審理300多接近400件案件。”這是武侯區(qū)法院劉潺潺法官的從業(yè)經(jīng)歷，與沈法官不同的是，她是在這次改革中由普通法官通過考試晉升為審判長的。截止到今年6月底，已經(jīng)結(jié)案200多件。

同樣作為改革試點，在武侯區(qū)法院，審判長不僅是為審理某一具體案件而臨時設(shè)定的，而是一個固定團(tuán)隊中的“頭兒”，在專業(yè)化審判庭中占主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)普通程序案件的審理。沈庭長就是在這次改革中完成了身份的轉(zhuǎn)變，從以前只是副庭長，變成了現(xiàn)在的審判長。針對轉(zhuǎn)變，沈璟晶告訴記者，以前庭長雖也參與少量案件的審理，更多的是承擔(dān)行政事務(wù)，在法院中起著承上啟下的作用，實行審判長責(zé)任制而轉(zhuǎn)為審判長后，由支部書記負(fù)責(zé)幾個合議庭的行政事務(wù)，庭長或副庭長轉(zhuǎn)任審判長后，就能把全部的精力用在審案上，回歸到了法官的本色。

從過去裁判文書都由院長、庭長簽發(fā)，到現(xiàn)在要求主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發(fā)。改革賦予了法官更大的權(quán)利，但這在一定程度上法官也承擔(dān)了更多的責(zé)任。“我感覺自己承擔(dān)得更多了，包括一些本不應(yīng)由法官承擔(dān)的工作，例如調(diào)研、信息任務(wù)也會計入聯(lián)動考核。”沈法官坦言，法官較以前承擔(dān)的責(zé)任和壓力更重了，但目前只是身份的轉(zhuǎn)變，工資暫時沒有變化。劉法官告訴記者，2014年7

月?lián)螌徟虚L以來，個人承辦的案件數(shù)量沒有擔(dān)任獨任法官時多，但更多的注意力也是關(guān)注在整個合議庭案件的審理和文書的簽發(fā)上。

很多法官表示，待遇問題是對此次司法改革的最大顧慮。對于責(zé)任和待遇的關(guān)系，劉法官表示，權(quán)責(zé)相適應(yīng)，這是基本的法律理念。讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)，是司法裁判的應(yīng)有之意。權(quán)力、責(zé)任、待遇是不同的范疇，責(zé)任大待遇就需要提高，這實際是個偽命題，在待遇的問題上，也需要結(jié)合我國的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況及一個地域的普遍的收入等狀況綜合考慮，法官僅是作為一種社會職業(yè)，責(zé)任重大是和審判權(quán)力相適應(yīng)的，責(zé)任和待遇有一定關(guān)系，但絕不是等比關(guān)系。另外從長遠(yuǎn)來看，法官待遇需就目前相對提高，也是一個司法的世界性趨勢，也獲得了司法界和社會各界的認(rèn)同，這是一個趨勢但不可能一蹴而就，也不能因為目前的待遇而因噎廢食。

人財物統(tǒng)一管理不等于“垂直管理”

“基層法院的上級太多，有時候真不好處理。”一位在基層法院工作多年的法官坦言，打破地方化和行政化的管理體制，才能使法官更好的辦案。日前，十八屆中央委員會第四次全體會議作出決定，改革司法機關(guān)人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。

司法地方化頑疾長期被人詬病，地方法院、檢察院人財物高度依賴當(dāng)?shù)卣沟弥卮蟀讣V和審理容易受到地方干擾。省以下地方法院、檢察院實行“人財物統(tǒng)一管理”，是指將基層司法機關(guān)的管理權(quán)交由省級。四中全會決定，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。對于司法地方化，這無疑又是一劑猛藥。如果省級司法機關(guān)掌握人財物管理權(quán)，是否會造成“垂直管理”？最高法院相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受采訪時表示，省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理，并非法院內(nèi)部的“垂直管理”。

據(jù)中央司改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，省級統(tǒng)管是對司法管理體制的一項重大改革，情況復(fù)雜，需要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，進(jìn)行試點，積累經(jīng)驗后再逐步推開。

“上海將建立全市各級檢察院的檢察官市級統(tǒng)一管理體制，在市檢察院成立檢察官遴選委員會工作辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定各級檢察官任職標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)缺額情況定期組織檢察官遴選工作。”上海市檢察院檢察長陳旭告訴記者，今后檢察官助理任滿5年就可以擇優(yōu)遴選為檢察官。市分院沒有基層工作經(jīng)驗的檢察官助理要交流到基層院擔(dān)任檢察官；上級院檢察官原則上從下級院主任檢察官和特別優(yōu)秀的檢察官中擇優(yōu)遴選；檢察官可以從優(yōu)秀律師、法律學(xué)者及其他法律工作者等專業(yè)法律人才中公開選拔或調(diào)任。目前，正在與法院一起面向社會公開遴選高級檢察官。接下來還將開展司法改革后第一批檢察官的選任工作。

專家:司法改革各項制度機制落實仍需摸索

針對司法改革情況，參與此次調(diào)研的中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所田禾研究員指出，司法是維護(hù)正義的最后一道防線，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，也是深入推進(jìn)依法治國的必然要求。為此，既要通過推行司法公開，完善監(jiān)督機制，規(guī)范司法審判流程，做到讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)，使司法權(quán)真正起到定分止?fàn)帯⒕S護(hù)公平正義的作用；又要不斷提升法官、檢察官的整體水平，讓更多優(yōu)秀的法律專業(yè)人才充實到這個崗位上來。近年來，黨和國家一系列的司法改革舉措正是圍繞這一點來謀劃的。

田禾也指出，目前的設(shè)計比較理想，但各項制度機制的落實仍需要不斷摸索。比如，四中全會提出將案件受理制改為登記制，這意味著案件應(yīng)立必立，不但會導(dǎo)致員額制實施后，案多人少的矛盾會進(jìn)一步加劇，而且，也對各級黨委依法執(zhí)政、各級政府依法行政提出了更高的要求。因為，畢竟立案難的問題絕不僅僅是法院不愿、不敢、不能受理案件那么簡單，而更多的是受理后難以進(jìn)行審理、裁判和執(zhí)行。田禾還指出，員額制的改革還要防止一批中青年業(yè)務(wù)骨干因為晉升空間被壓縮、工資待遇難提升而離開法官、檢察官崗位，造成人員流失、甚至出現(xiàn)斷層。

她認(rèn)為，改革固然總要損害一部分人的利益，但改革更應(yīng)考慮做加法，而不是做減法，改革要取得成功，必須讓更多的人受益，使奔命于司法一線的法官們有穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，也使他們能夠有職業(yè)自豪感和受到尊重。同時，她還建議，司法改革事關(guān)國家法治建設(shè)大局，各項方案的出臺，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見，聽取各個領(lǐng)域的人員的看法，尤其是，要認(rèn)真聽取來自基層，來自司法第一線的廣大法官、檢察官的心聲，讓被改革者的意見、訴求得到充分的反映和回應(yīng)，而不能忽視甚至無視他們這么巨大的一個群體的實際情況。

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司法改革：法官的改變和困惑

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