黑名單制度如何發揮懲戒效力
來源：中央紀委國家監委網站發布時間：2020-09-14 07:54:26
湖南省開展工程建設項目招投標突出問題專項整治，公開發布工程建設領域失信主體黑名單，倒逼市場主體規范從業行為。今年以來，湖南省公共資源交易中心對聯合懲戒中受到“禁止從業”處罰的單位，禁止其進場交易；對招投標項目采取“不開門”投標、“不見面”開標，各環節依托在線平臺規范進行，避免現場圍標串標。圖為某項目的多家投標單位在實時觀看專家評標過程。
近段時間，湖南省13家企業、36名個人因行賄等問題被列入工程建設項目招投標突出問題專項整治第一批嚴重失信行為黑名單并予以通報，引發廣泛關注。據悉，黑名單中的企業和個人將面臨被限制從事招投標活動、取消享受財政補貼資格、強化稅收監控管理、提高貸款利率等一系列懲戒措施。
行賄行為不僅破壞市場公平競爭、污染行業風氣，而且嚴重腐蝕干部隊伍。黨的十九大報告明確提出，堅持受賄行賄一起查。建立行賄人黑名單制度，將有利于打擊行賄、鏟除腐敗滋生土壤。湖南省此次推出的黑名單成效如何？相關懲戒機制如何落實并不斷完善？記者赴湖南等地進行了采訪。
公開曝光倒逼市場主體規范從業行為
今年4月底，湖南省公共資源交易管理委員會和省紀委監委組織開展的工程建設項目招投標突出問題專項整治正式啟動。公開發布工程建設領域失信主體黑名單，正是此次專項整治的重要環節之一。
梳理發現，登上黑名單的失信主體包括企業和個人，最為常見的失信行為是相互串通投標報價，除此之外，以行賄方式獲取工程項目，出借或者掛靠資質，中標后將工程項目進行轉包、違法分包的也不在少數。
“長久以來，招投標領域亂象叢生，導致真正有實力的實體企業很難通過正常程序贏得中標機會，最終陷入劣幣驅逐良幣的惡性循環。”湖南省紀委監委政策法規室主任錢勝告訴記者，近幾年移送司法機關的省管干部中，90%以上都有過在招投標時收受賄賂，為特定對象謀取利益的行為，“可以說，在公職人員受賄犯罪中，涉及工程招投標的占了大頭。”
在失信行為個人名單中，記者看到了湖南眾興建筑工程有限公司法定代表人歐建兵的名字。中國裁判文書網披露的案件細節顯示，為求得原臨湘市副市長許某在建筑工程方面的關照，歐建兵長期與其保持密切聯系，每逢端午、中秋、春節等節日都會送去1萬、2萬元不等的錢財。得知臨湘市將啟動城鄉供水一體化項目后，歐建兵向許某提出了承攬工程的要求，并承諾許某向其另一名“關照”對象羅某支付現金100萬元。最終，歐建兵因犯串通投標罪和單位行賄罪被執行有期徒刑十一個月，并處罰金100萬元。
行賄與受賄并蒂而生、相互依存，然而，長久以來，對行賄者的查處力度似乎遠不及受賄者。“原因是多層次的。”錢勝分析稱，行賄的“成本”通常不高，即使獲罪入刑，出獄之后為謀求利益繼續行賄的也大有人在。
“信譽和名聲是企業的生存之本，加大黑名單曝光力度，將市場主體的行賄、串標等失信行為公之于眾，實際上是直擊其痛處，倒逼市場主體規范從業行為。從我們收集到的數據，以及業內人士、群眾的反饋來看，黑名單制度產生了不錯的反響。”錢勝表示。
記者了解到，此次公布的第一批失信行為黑名單由省專治辦牽頭，會同省住建廳、交通廳、水利廳對2017年以來全省工程建設招投標違法違規情況進行全面梳理，依照統一的標準和程序篩選形成。除在湖南省紀委監委三湘風紀網、省公共資源交易網、信用湖南等網站同步公開曝光外，被列入黑名單的失信主體還將面臨一系列懲戒措施。
“我們對省內24個部門廳局發出函告，要求開展聯合懲戒，24個部門目前已全部響應，一些部門已經在全省范圍內制定了相關政策，比如財政部門就明確提出，第一批黑名單中的個人和企業將不再享有財政補貼資格，稅務部門則將黑名單中的主體納入稅收重點監管對象，提高檢查頻率，并取消稅收優惠待遇，銀行部門也采取了提高貸款利率、限制提供貸款等懲戒措施。”湖南省發改委公管處副處長向盈盈表示。
據介紹，聯合懲戒的懲戒期限為一年，除上述措施外，相關部門還將對失信主體的招投標活動進行限制。“限制不等同于禁止，我們主要采取扣除失信主體信用評價分的方式，滿分100，最多可以扣除30分。在激烈的評標競爭中被扣掉這么多分數，基本上就很難中標了。”湖南省交通運輸廳基本建設處副處長呂健鳴說。
攥指成拳推動配套懲戒措施落實到位
近年來，多地陸續對行賄人黑名單制度進行探索。2002年，浙江省寧波市北侖區便將多年來發生在建筑領域內的賄賂案件，按照查處時間和行賄人單位、性質等進行分類后整理成冊，形成包括70多名重點監控對象在內的資料庫，并在此基礎上篩選出17名情節惡劣的行賄人，生成了國內首份工程項目領域行賄黑名單，使曾有行賄污點的建筑商在工程投標中承擔必要的違法成本，從而遏制、減少建筑工程領域賄賂犯罪的發生。
陜西省在省級層面建立行賄人數據庫，將“圍獵”領導干部、存在行賄行為的企業和個人列入黑名單，實行動態臺賬管理；福建省嚴肅查處建筑市場違法行為，按照“誰處罰、誰列入”的原則，將符合條件的建筑市場主體列入黑名單作為重點監管對象，要求各級住房城鄉建設主管部門在市場準入、資質資格管理、招標投標等方面依法給予限制，并不得將其作為評優表彰、政策試點和項目扶持對象；安徽省將發生在建設、金融等行業和政府采購部門的個人行賄罪、單位行賄罪等行賄犯罪檔案資料錄入查詢系統之中，向社會公開提供查詢，個人或單位只需履行一定手續即可查詢行賄犯罪記錄；廣東深圳則對政府項目實行行賄行為一票否決制度，企業和個人如有行賄記錄，便不得參與土地出讓、工程建設、政府采購、資金扶持等政府項目。
在醫療領域，國家醫保局也正在研究建立醫藥價格和招采失信事項目錄清單，其中，在本省范圍內對各級各類醫療機構、集中采購機構及其工作人員實施過醫藥商業賄賂行為，單一案件中行賄數額在100萬元以上的醫藥企業，失信等級將被評定為“特別嚴重”。
“建立行賄人黑名單，既是懲治行賄人的重要舉措，也是奠定受賄行賄一起查良好基礎的制度保障。”北京科技大學廉政研究中心主任宋偉表示。
湖南省水利廳水利工程建設處處長蔣春艷稱，失信主體被列入黑名單后，將會對其他市場主體形成強烈的震懾、警示作用，有助于推動實現公共資源交易市場健康、陽光、公開透明。
此外，行賄人黑名單還有利于順藤摸瓜倒查受賄。“一個行賄人往往對應著多個受賄人，今后在查辦案件的過程中，一旦發現案件與黑名單中的某個行賄人產生了關聯，就可以進一步關注、深入挖掘。”錢勝說。
行賄人黑名單制度醞釀多年，為何始終難以形成成熟體系？在湖南省發改委法規處處長唐智宏看來，這與各部門之間客觀存在的信息壁壘不無關系，“不同部門的數據都是相對獨立的。比如，有些市場主體被司法部門判定犯有行賄罪、串通投標罪，但由于信息不對稱，行政監督部門可能會存在滯后獲知，甚至無從獲知的情況。此外，還有相當一部分案件對行賄人不予處理或不公開處理結果，這類信息收集起來難度更大。”
各個部門單打獨斗、難以形成合力的問題，不但體現在信息共享層面，也同樣體現在懲戒層面。2018年，多個部委聯合簽署《關于對公共資源交易領域嚴重失信主體開展聯合懲戒的備忘錄》，對聯合懲戒的對象、措施、實施方式進行了明確規定。然而，這一懲戒機制卻并未得到充分落實。
“在實際的執行過程中，每個部門都有各自的懲戒辦法，懲戒標準不統一、時限不統一，甚至在思想上都不統一。”相關人士向記者透露，自聯合懲戒實施以來，受懲戒企業數量隨時間推移呈直線下滑趨勢，2019年，湖南全省僅2家企業受到懲戒，聯合懲戒機制效果甚微。
“這次公布黑名單，也不是沒有遇到過阻力。”錢勝說，“在招投標領域，一年的懲戒期限是非常嚴苛的，對于很多中小企業來說，一年攬不到活就基本意味著倒閉，即使是大企業也會元氣大傷。但我們頂住壓力，做到了應列盡列，同時推動相關部門打通信息壁壘，統一標準，形成合力，加大聯合懲戒措施的執行力度，從而傳遞出‘一處違法、處處受限’的鮮明信號。”
如何防止登上黑名單的企業重開新公司開展經營活動，以此逃避聯合懲戒帶來的負面影響？對此，錢勝表示，從事工程建設的公司往往需要經年累月的資質積累，重開的公司無法快速獲得資質，信用評價等指標也與老牌公司存在一定差距，在行業內很難站穩腳跟。
“相比重開新公司，更棘手的問題是工程掮客，這類人以自由人的身份，借公司的殼去參與投標、實施行賄，但由于他們既不屬于公司主體，也不屬于從業人員，現有的聯合懲戒機制很難對其加以限制，還需進一步完善。”蔣春艷說。
三類主體將成行賄人黑名單重點打擊對象
錢勝表示，此次湖南省公開發布工程建設領域失信主體黑名單，實際上也是在為未來推出專門針對行賄人的黑名單奠基鋪路：“第二、第三批黑名單已處于醞釀之中，預計將于年內陸續發布。第二批黑名單的重點就是行賄問題，我們近期正在根據系統內部掌握的行賄人情況進行梳理摸底。”
據介紹，三類行為惡劣的主體將成為行賄人黑名單的“重點打擊對象”：一是行賄數額特別巨大的，二是多次行賄、不知收斂的，三是當中間人“提籃子”，通過掛靠圍標串標的。
“從國際實踐來看，世界銀行已經在多年探索中形成了一套較為成熟的黑名單制裁體系，可以為我們提供參考。”宋偉表示。據了解，涉嫌貪污受賄的國際公司將在一定時間段內不得參與由世界銀行提供融資或資金支持的項目，其名字還會被公布在世界銀行網站上，注明曾涉及腐敗行為，期限一般為2年至8年，最為嚴厲的處罰則是終身禁入。制裁解除前，企業必須主動采取糾正措施，停止行賄等不當行為，追究相關人員責任，同時建立健全有效的合規組織體系，解決先前制度中存在的問題，并定期匯報整改成果。
值得一提的是，世界銀行的制裁程序規定，制裁的實施適用于制裁對象的承繼者和受讓人，這意味著公司無法通過其控制的公司或更改公司形式來規避世界銀行的制裁。
在宋偉看來，有必要在各地實踐的基礎上，建立起全國統一、互聯互通的行賄人黑名單查詢平臺，進一步壓縮腐敗空間，無死角地打擊懲治行賄人。
記者注意到，第一批被列入黑名單的企業和個人均為已移送司法機關依法處理的。錢勝表示，逐步降低黑名單的“準入門檻”，把尚不構成犯罪的失信主體也一并拉到太陽底下曬一曬，將會成為未來的必然趨勢，但這個過程絕不是一蹴而就的，而是循序漸進的，需要綜合考慮各方面因素，防止出現漏網之魚或造成誤傷。
“公開其實很容易，難的是如何把控好度，在打擊行賄和促進企業發展之間尋求平衡。”錢勝說，“對于那些被迫行賄、行賄數額較小、認錯態度較好的，要區別對待，不能一棒子打死。”
另據記者了解，湖南省即將出爐的第二批黑名單中，可能會出現更多大企業、知名企業的身影。“這也涉及到精準打擊的問題，如果因為個別子公司的問題波及到整個企業，顯然是不合理的。”宋偉說，“在具體標準的制定方面，還有很長的路要走。”
湖南省委常委、省紀委書記、省監委主任傅奎接受記者采訪時表示，工程建設領域腐敗是世界性難題，但并非“不治之癥”：“在督促相關部門加強監管、探索建立行賄黑名單長效機制的同時，省紀委監委立足職能定位，持續加大對受賄的查處力度。下一階段，湖南還將通報領導干部插手干預工程建設項目的典型案例，通過打出反腐組合拳，助推營造良好營商環境，打造風清氣正的行業風氣。”（中央紀委國家監委網站 左翰嫡）