來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)發(fā)布時(shí)間：2021-01-02 17:26:58
黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的規(guī)矩，黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建越來(lái)越成為全黨上下和社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。但是黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)體系的概念是隨著理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新不斷充實(shí)的，其相關(guān)概念進(jìn)行了一個(gè)分化、組合、變遷的過程，最后整合為“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)體系”，并經(jīng)過制度化過程加以確認(rèn)，最終確立下來(lái)的科學(xué)范疇。
中國(guó)共產(chǎn)黨革命時(shí)期“黨內(nèi)法規(guī)”概念的形成
我們黨始終高度重視黨的制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)的理論和實(shí)踐是隨著黨的建立、發(fā)展而不斷形成和完善的。在革命時(shí)期，“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念最早是由毛澤東在1938年黨的六屆六中全會(huì)時(shí)提出。毛澤東在報(bào)告第七部分《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》中講到黨的紀(jì)律時(shí)提出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。這一時(shí)期，毛澤東已經(jīng)使用了“黨規(guī)”和“黨的法紀(jì)”的概念，并把黨規(guī)納入黨的法紀(jì)的一部分。但是，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)主要是在紀(jì)律的層面上使用的。在這次會(huì)議上，中共中央通過的《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等重要的黨內(nèi)文件就是“較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”的具體形式，分別規(guī)定了從中央到地方各級(jí)黨部工作的任務(wù)、職責(zé)范圍和紀(jì)律，對(duì)于促進(jìn)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一發(fā)揮了重要作用。劉少奇在黨的歷史上也多次論及黨內(nèi)法規(guī)。他在黨的六屆六中全會(huì)上所作的《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，是黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次使用“黨規(guī)黨法”的名稱，并專門就這一問題作專門性報(bào)告。1945年，劉少奇在黨的七大上所作的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中使用“黨的法規(guī)”的提法。劉少奇一方面將黨章與黨的法規(guī)并列，與毛澤東將黨內(nèi)法規(guī)視為較詳細(xì)的規(guī)范是一致的；另一方面，這里所提到的黨內(nèi)法規(guī)不再局限在紀(jì)律層面上，還規(guī)定黨的組織形式與工作方法、黨的內(nèi)部生活的規(guī)則，這就逐步拓展了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與外延。這一階段黨的活動(dòng)多通過指導(dǎo)文件的形式進(jìn)行指揮運(yùn)作，黨內(nèi)法規(guī)只是散見于黨的文件中。在制定上，黨內(nèi)法規(guī)主要是把黨的組織建設(shè)和紀(jì)律要求以文件形式表現(xiàn)出來(lái)，政治性強(qiáng)，但規(guī)范性還有待提高。在執(zhí)行中，黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的背后突出體現(xiàn)為領(lǐng)袖個(gè)人的威信和黨中央的權(quán)威，其實(shí)施與執(zhí)行基本上靠黨員和組織的自律和自覺。
中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)和改革時(shí)期對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的發(fā)展
新中國(guó)成立之后，黨中央更加重視黨內(nèi)法規(guī)的地位與作用。毛澤東1955年在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上，把黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)并列作為黨內(nèi)重要原則的體現(xiàn)，一方面強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的重要性，另一方面也體現(xiàn)了對(duì)兩者功能定位進(jìn)行區(qū)分的科學(xué)認(rèn)識(shí)。黨的十一屆三中全會(huì)，鄧小平再次重申黨規(guī)黨法的重要性，強(qiáng)調(diào)了黨規(guī)黨法在黨的建設(shè)中的地位，并第一次把黨規(guī)黨法與國(guó)家法律放在同等重要的地位，并將黨規(guī)與國(guó)法進(jìn)行明確的區(qū)分，探討了我們黨成為執(zhí)政黨之后所面臨的黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的嶄新命題。
在1987年召開的黨的十三大上，我們黨明確提出在新的歷史條件下，要切實(shí)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)在黨的建設(shè)上走出一條“不搞政治運(yùn)動(dòng)而靠改革和制度建設(shè)”的新路。1990年，中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一名稱。在該條例中明確界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，這是中國(guó)共產(chǎn)黨首次以黨內(nèi)立法的形式來(lái)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)，首次規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的概念、名稱、適用范圍和制定程序等，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作從此走上了規(guī)范化軌道。1992年黨的十四大修改黨章，把黨的各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”，修改為黨的各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，“黨內(nèi)法規(guī)”自此正式寫入黨章。
在改革開放新時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)無(wú)論從思想上、理論上還是實(shí)踐上，都有顯著進(jìn)展。中央在黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等方面都做了卓有成效的工作，黨內(nèi)生活、黨內(nèi)關(guān)系的許多方面已經(jīng)穩(wěn)定和常態(tài)化，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念逐漸深入人心，并開始提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的概念，但是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)還存在很多模糊認(rèn)識(shí)，黨內(nèi)法規(guī)體系仍不夠完善。
中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)體系”概念的完善
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，不僅進(jìn)一步突出制度建設(shè)的重要性，而且對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)特作用進(jìn)行了突出和強(qiáng)調(diào)，在治國(guó)理政實(shí)踐中總結(jié)了一系列推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。實(shí)踐的推進(jìn)和理論的發(fā)展，使得全黨上下對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)更加深入，逐漸形成治國(guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必有法度、法度必求完備的共識(shí)。
準(zhǔn)確界定黨內(nèi)法規(guī)概念。雖然在黨的歷史上，曾于1990年制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和2013年制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，分別以黨內(nèi)法規(guī)的形式界定“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)制定工作制度化、規(guī)范化。但是很長(zhǎng)一段時(shí)間，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念在學(xué)界認(rèn)識(shí)上還存在差異。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，隨著實(shí)踐的探索黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵外延逐漸明確，在理論上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)更加準(zhǔn)確。
2019年，按照黨的十九大以來(lái)習(xí)近平總書記對(duì)堅(jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指示精神，同步修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，并制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)工作進(jìn)行了全鏈條的制度規(guī)范，是做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本遵循，也是從“有規(guī)可依”邁向“良法善治”標(biāo)志性文件。《條例》第三條規(guī)定根據(jù)黨的十八大以來(lái)的實(shí)踐發(fā)展賦予了黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵新的時(shí)代特色，從黨內(nèi)法規(guī)的主體、本質(zhì)、內(nèi)容、保障、形式和屬性六個(gè)方面更加全面準(zhǔn)確地闡明了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵外延。這個(gè)定義凝聚了全黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)共識(shí)，是中央所提出的具有規(guī)范效力的定義，也是最權(quán)威、最準(zhǔn)確的關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”概念的界定。
統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作不斷提速，有規(guī)可依的任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)，但是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性還不夠，需要按照黨中央對(duì)新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)安排，加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。
2013年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》在工作目標(biāo)中要求“建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，這是黨的歷史上第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提出了明確的時(shí)間表與目標(biāo)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作從此走上體系化道路，并在綱要指導(dǎo)思想部分強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的基本原則。2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，科學(xué)界定了黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律規(guī)范體系、中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的關(guān)系。
2017年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》是黨的歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)綱領(lǐng)性文件，對(duì)加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署。首先，權(quán)威界定黨內(nèi)法規(guī)制度體系概念，這個(gè)概念把過去文件中分散表述的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)成要素有機(jī)整合，并增加了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成要素外在形式（準(zhǔn)則、條例等）的表述，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)體系是系統(tǒng)集成、彼此銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體性特征。其次，明確要求“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，實(shí)事求是地對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)劃。再次，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，提出“1+4”的基本框架。這是中央第一次從橫向上明確了黨內(nèi)法規(guī)體系，這種對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建，凸顯了黨章的統(tǒng)領(lǐng)地位，對(duì)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行有效梳理和分類，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。特別是將組織法規(guī)制度和黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度各自單獨(dú)成塊，貫徹了習(xí)近平總書記提出的“夯實(shí)黨執(zhí)政治國(guó)的組織制度基礎(chǔ)”“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的重要思想，體現(xiàn)了黨對(duì)法規(guī)認(rèn)識(shí)角度的新變化和黨建理論的發(fā)展，對(duì)推動(dòng)形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要指導(dǎo)作用。
2017年，黨的十九大報(bào)告指出，“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，一方面強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系調(diào)整領(lǐng)域包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)兩個(gè)方面；另一方面比之前所提出的建設(shè)要求的表述增加了“加快”二字，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)任務(wù)的緊迫性。
2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，較以往建設(shè)目標(biāo)的表述減少了“比較”和“制度”兩個(gè)詞組。“黨內(nèi)法規(guī)體系”的精準(zhǔn)表述，明確區(qū)分了黨內(nèi)法規(guī)體系與黨內(nèi)制度體系，相對(duì)于范圍更廣的黨的制度，黨內(nèi)法規(guī)的定型、完備水平要求更高。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)要求，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)更高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)要求。
“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)體系”作為依規(guī)治黨的核心概念，其自身表述的變化與內(nèi)涵演進(jìn)不只是文本話語(yǔ)的變動(dòng)，而是全面從嚴(yán)治黨、制度治黨、依規(guī)治黨偉大實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)，是我們黨以改革創(chuàng)新精神推動(dòng)理論建構(gòu)的成果體現(xiàn)。（呂品）