來(lái)源：中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布時(shí)間：2021-03-11 08:24:10
正在提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議審查的“十四五”規(guī)劃綱要草案（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃綱要草案”），是一個(gè)具有里程碑意義的規(guī)劃，是貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神，展望和開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的規(guī)劃。規(guī)劃綱要草案對(duì)“十四五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)作出全面部署，擘畫一張嶄新的、振奮人心的藍(lán)圖，為中國(guó)未來(lái)五年的發(fā)展提供了一個(gè)導(dǎo)向鮮明的行動(dòng)綱領(lǐng)。
規(guī)劃綱要草案是對(duì)《建議》的細(xì)化和落實(shí)
由黨中央提出對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的建議，國(guó)務(wù)院組織編制規(guī)劃綱要，全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，將黨的發(fā)展主張轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)人民的共同意志，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重要做法。這既是中國(guó)發(fā)展規(guī)劃體系的鮮明特點(diǎn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)。
規(guī)劃綱要草案依據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）編制。《建議》是總體規(guī)劃的基礎(chǔ)，規(guī)劃綱要草案是《建議》的細(xì)化和落實(shí)，兩者存在明確分工。《建議》主要確立發(fā)展理念，明確發(fā)展方向、主要原則、重點(diǎn)任務(wù)和重大舉措；規(guī)劃綱要草案主要落實(shí)《建議》要求，作出具體安排和部署。
規(guī)劃綱要草案無(wú)論在框架結(jié)構(gòu)上還是內(nèi)容舉措上，都與《建議》緊密銜接，做到環(huán)環(huán)相扣、無(wú)縫相連。規(guī)劃綱要草案對(duì)發(fā)展環(huán)境和形勢(shì)的論述，與《建議》的基本判斷相一致；規(guī)劃綱要草案的指導(dǎo)思想和基本原則，依據(jù)《建議》提出；規(guī)劃綱要草案確定的各領(lǐng)域具體任務(wù)，是圍繞《建議》明確的該領(lǐng)域發(fā)展方向的進(jìn)一步展開(kāi)和細(xì)化。
“十四五”規(guī)劃的核心要義是“三新”
此前，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)制定10個(gè)五年計(jì)劃和3個(gè)五年規(guī)劃，前3個(gè)五年規(guī)劃綱要在指導(dǎo)思想和目標(biāo)部分，都提出了導(dǎo)向性、主線性的內(nèi)容。比如，“十一五”規(guī)劃綱要提出了“六個(gè)立足”的導(dǎo)向，“十二五”規(guī)劃綱要提出了“十大導(dǎo)向”，“十三五”規(guī)劃綱要?jiǎng)t明確了“三個(gè)必須”的發(fā)展主線等。這些都是綱要對(duì)建議核心要求的延伸，是落實(shí)建議的基本要求，對(duì)于把握綱要的基本脈絡(luò)，具有重要的導(dǎo)向作用。
“十四五”規(guī)劃的核心要義是“三新”，即立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局。其中，新發(fā)展格局在“十四五”規(guī)劃中具有綱舉目張的作用。規(guī)劃綱要草案對(duì)“十四五”時(shí)期如何加快構(gòu)建新發(fā)展格局，單獨(dú)成篇分章論述和部署，提出導(dǎo)向性的指引。
在指標(biāo)體系上作出創(chuàng)新
指標(biāo)設(shè)置體現(xiàn)規(guī)劃的重點(diǎn)與導(dǎo)向。從“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，發(fā)展規(guī)劃的指標(biāo)體系作出重大創(chuàng)新，區(qū)分預(yù)期性和約束性兩種屬性。其中預(yù)期性指標(biāo)是國(guó)家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)，多為經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)。約束性指標(biāo)是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求，主要集中在資源環(huán)境和民生類指標(biāo)。
過(guò)去3個(gè)五年規(guī)劃的指標(biāo)分類一般包括增長(zhǎng)、創(chuàng)新（結(jié)構(gòu)）、資源環(huán)境、民生福祉等4類，“十四五”規(guī)劃綱要草案根據(jù)新的形勢(shì)，特別是開(kāi)啟新征程的新要求，研究提出新的指標(biāo)體系。規(guī)劃綱要草案設(shè)置了8個(gè)約束性指標(biāo)，7個(gè)集中在“綠色生態(tài)”和“安全保障”方面，其中糧食和能源綜合生產(chǎn)能力兩個(gè)約束性指標(biāo)系首次列入五年規(guī)劃主要指標(biāo)。
除指標(biāo)體系外，規(guī)劃綱要草案在正文內(nèi)容中還有若干指標(biāo)，這些指標(biāo)同樣重要，是特定領(lǐng)域工作的指揮棒，也都需要通過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃的分解落實(shí)加以實(shí)現(xiàn)。
突出重大工程、重大項(xiàng)目落實(shí)
專欄是綱要最重要的特色之一。規(guī)劃任務(wù)中的專欄，主要包括重大工程、重大項(xiàng)目、重大行動(dòng)計(jì)劃以及特定需要闡述的內(nèi)容，是綱要推進(jìn)落實(shí)的重要抓手。納入綱要專欄的工程，一般都需要集中資源，下大力氣加以推進(jìn)。這些工程的落實(shí)情況，也是衡量綱要實(shí)施情況的重要標(biāo)準(zhǔn)，如“十三五”規(guī)劃綱要在實(shí)施中就重點(diǎn)跟蹤了165項(xiàng)重大工程項(xiàng)目的落實(shí)情況。
要落實(shí)建議對(duì)各領(lǐng)域的要求，就需要綱要在相關(guān)部分深化研究，提煉各領(lǐng)域的短板或突破口，如科技的前沿探索、基礎(chǔ)設(shè)施的重大項(xiàng)目、公共服務(wù)的重點(diǎn)保障工程等，通過(guò)匯總列出一些專欄，提升綱要的可操作性。
除了專欄中的重大工程、重大項(xiàng)目外，規(guī)劃綱要草案還提出一些重大政策、重大改革的內(nèi)容。這些是從《建議》到規(guī)劃綱要草案的過(guò)程中，各部門認(rèn)真研究、協(xié)調(diào)的結(jié)果，和工程一樣是規(guī)劃綱要草案的重要抓手。工程包、政策包、改革包的組合，共同構(gòu)成了規(guī)劃綱要草案實(shí)施的有效手段。
進(jìn)一步強(qiáng)化空間布局
增強(qiáng)規(guī)劃的空間屬性，是發(fā)展規(guī)劃的重要改革方向。規(guī)劃中的主要目標(biāo)、重大工程、重大任務(wù)，需要明確在什么地方去落地，一些重大的布局也需要畫出空間格局。“一張藍(lán)圖干到底”，這里的“藍(lán)圖”不僅指思路上的藍(lán)圖，還包括各種重大布局的藍(lán)圖。近年來(lái)的各類發(fā)展規(guī)劃，都在強(qiáng)化空間布局，規(guī)劃綱要草案在這方面作出表率。
特別是區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)化和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，涉及人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境的空間均衡，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。依據(jù)《建議》提出的“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局”任務(wù)，規(guī)劃綱要草案圍繞城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局和國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施，提出構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間支撐體系等。（董煜 作者系清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)）