夯實鄉村振興法治基石
來源：中央紀委國家監委網站發布時間：2021-06-01 16:10:48
“中原糧倉”河南迎來夏糧收獲季，小麥收割陸續開始。圖為寶豐縣龍王溝鄉村振興示范區的一處麥田，農機手正操作收割機將收獲的小麥裝車。新華社記者 李嘉南 攝
2021年2月25日，北京市朝陽區太陽宮北街1號，國家鄉村振興局牌子正式掛出。（圖片來源：視覺中國）
6月1日起，《中華人民共和國鄉村振興促進法》正式施行。該法是我國第一部直接以“鄉村振興”命名的法律，也是一部全面指導和促進鄉村振興的法律，共分總則、產業發展、人才支撐等10章74條。
今年是中國共產黨成立100周年，也是實施“十四五”規劃、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一年，以習近平同志為核心的黨中央帶領全國各族人民打贏脫貧攻堅戰，“三農”工作重心迎來了歷史性轉移，全面推進鄉村振興成為未來農業農村工作的主要方向。
農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。出臺鄉村振興促進法有何重要意義？該法規定了哪些保障和推動鄉村振興的制度措施、體制機制和政策體系？記者進行了采訪。
鄉村振興促進法是黨中央關于鄉村振興重大決策部署的法律體現
5月30日，河北省鄉村振興局在石家莊掛牌成立。此前重慶、安徽、四川、河南等省市的鄉村振興局也紛紛掛牌亮相……2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，當天下午，國家鄉村振興局掛牌亮相，開啟全面推進鄉村振興的嶄新時代。
全面推進鄉村振興，離不開強有力的法治保障。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略以來，黨中央、國務院多次明確提出要強化鄉村振興法治保障，抓緊研究制定鄉村振興促進法的有關工作。對此，中國農業大學農業與農村法制研究中心主任任大鵬表示，通過立法方式促進鄉村振興戰略實施，既是黨中央的要求，也是實踐的迫切需要。
2020年6月，鄉村振興促進法草案提請十三屆全國人大常委會第十九次會議初次審議。經過三次審議，于今年4月29日十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過，并于6月1日起正式實施。
翻開鄉村振興促進法，堅持黨管農村工作，毫不動搖堅持和加強黨對農村工作的領導的原則貫穿始終。比如，第一章《總則》中明確規定，全面實施鄉村振興戰略，應當堅持中國共產黨的領導，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，走中國特色社會主義鄉村振興道路，促進共同富裕等；第六章《組織建設》中規定，中國共產黨農村基層組織，按照中國共產黨章程和有關規定發揮全面領導作用。村民委員會、農村集體經濟組織等應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發展集體所有制經濟，維護農民合法權益，并應當接受村民監督。
辦好農村的事情、實現鄉村振興，關鍵在黨。今年以來，黨和國家推動鄉村振興發展的腳步明顯加快：2月21日，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》正式發布；3月，《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》公開發布；此次實施的鄉村振興促進法是黨中央關于鄉村振興重大決策部署的法律體現，一系列堅實舉措為全面推進鄉村振興保駕護航。
“鄉村振興促進法有一系列關于堅持黨的領導的規定，對黨在實施鄉村振興戰略中的領導地位、鄉村社會治理體系中黨委的領導地位和農村基層黨組織建設等方面都做了規定。”任大鵬說。
堅持走中國特色社會主義鄉村振興道路，“以農為本”“以糧為天”是立法亮點
我國有14億多的人口，吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，更是農業農村工作的永恒主題。飯碗端得牢，鄉村振興的圖景才能更加紅火。
鄉村振興促進法第八條明確，國家實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的糧食安全戰略，堅持藏糧于地、藏糧于技，采取措施不斷提高糧食綜合生產能力，建設國家糧食安全產業帶，完善糧食加工、流通、儲備體系，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，保障國家糧食安全。
保障糧食安全，要害是耕地和種子。鄉村振興促進法為解決“兩個要害”提供了法律支撐。如第十四條規定，國家建立農用地分類管理制度，嚴格保護耕地，嚴格控制農用地轉為建設用地，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。第十五條規定，國家加強農業種質資源保護利用和種質資源庫建設，支持育種基礎性、前沿性和應用技術研究，實施農作物和畜禽等良種培育、育種關鍵技術攻關，鼓勵種業科技成果轉化和優良品種推廣，建立并實施種業國家安全審查機制，促進種業高質量發展。
“鄉村振興促進法明確了我國的糧食安全戰略，這是完善我國糧食安全法律制度體系、提升糧食安全治理能力、壓實糧食安全主體責任、推動糧食安全政治責任落實落地的重要舉措。”農業農村部農村經濟研究中心研究員張照新說。
全面推進鄉村振興，是為了農民，也要依靠農民，“以農為本”也是鄉村振興促進法的一大亮點。該法在原則上即強調，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益。
縱覽鄉村振興促進法可以發現，該法是以增加農民收入、提高農民生活水平、提升農村文明程度為核心的振興法，不只是促進經濟發展，而是要推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。如在鄉村治理方面，明確完善農村基層群眾自治制度，健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度等；在鄉村建設方面，加強農村住房建設管理和服務，嚴格禁止違法占用耕地建房等；在社會保障方面完善城鄉統籌的社會保障制度，加強對農村留守兒童、婦女和老年人以及殘疾人、困境兒童的關愛服務等；在公共服務方面，提出了實現基本公共服務均等化的明確要求。
“在實施鄉村振興戰略的原則方面，鄉村振興促進法強調堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利，維護農民根本利益。在促進農民增收方面，也規定了發展壯大集體經濟、促進鄉村產業發展的一系列舉措。”中央財經大學法學院副院長于文豪告訴記者。
著力解決城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題，更好滿足農民群眾對美好生活的需要
國家統計局5月11日公布的第七次全國人口普查數據顯示，居住在鄉村的人口超過5億。我國是農業大國，目前來看，發展不平衡，在城鄉表現得較為明顯，發展不充分，在鄉村表現得較為突出。
以收入為例，2020年，全國居民人均可支配收入32189元。其中，城鎮居民人均可支配收入43834元，增長3.5%，扣除價格因素，實際增長1.2%；農村居民人均可支配收入17131元，增長6.9%，扣除價格因素，實際增長3.8%。盡管同期農村居民收入增長速度快于城市居民，但從絕對值看，城鄉居民收入差距依然較大。
實現城鄉融合發展是解決不平衡不充分問題，推動鄉村走向現代化的必然。鄉村振興促進法在第一章第二條明確提出“全面實施鄉村振興戰略，開展促進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推進城鄉融合發展等活動”。進一步明確了“五大振興”與城鄉融合的邏輯與前后關系，沒有城鄉融合就沒有鄉村振興。
同時，第七章專列一章《城鄉融合》，從體制機制、戰略規劃、要素流動、社會保障、產業融合以及各級政府在城鄉融合發展中的相關要求和職責等方面作了明確規定，如國家發展農村社會事業，促進公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，提升鄉村基本公共服務水平，推進城鄉基本公共服務均等化。
此外，黨的十九屆五中全會把“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為遠景目標提出，堅持走全體人民共同富裕之路，必須在經濟社會發展進程中逐步消除制約共同富裕目標實現的各類不充分不平衡因素。
鄉村振興促進法順應農業農村發展要求和城鄉關系變化趨勢，協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施，促進城鄉要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。
在農業農村部管理干部學院農業農村法治研究中心主任楊東霞看來，鄉村振興促進法把黨中央關于鄉村振興的重大決策部署轉化為法律規范，強化了走中國特色社會主義鄉村振興道路的頂層設計，夯實了良法善治的制度基石，對于促進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興和推進城鄉融合發展，具有重要的里程碑意義。
促進型立法，對鄉村振興措施作出概括性原則性規定，為地方特色創新發展預留空間
翻開鄉村振興促進法，仔細查閱全部法條可以發現一個顯著特點，規范性詞匯密集出現，而管制性詞匯則很少出現，如：
“應當”共出現69次，包括“省、自治區、直轄市人民政府應當采取措施確保耕地總量不減少、質量有提高”“各級人民政府應當將鄉村振興促進工作納入國民經濟和社會發展規劃”等；
“鼓勵”共出現29次，包括“國家鼓勵和支持農業生產者采用節水、節肥、節藥、節能等先進的種植養殖技術”“國家鼓勵城市人才向鄉村流動”等；
“支持”出現38次，包括“縣級以上人民政府設立的相關專項資金、基金應當按照規定加強對鄉村振興的支持”“國家建立健全多層次農業保險體系，完善政策性農業保險制度，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務，支持農民和農業經營主體依法開展互助合作保險”等。
對于這個特點，于文豪告訴記者，“這部法律屬于促進型立法，當中多數條款屬于提倡性、促進性、激勵性的內容，強調通過引導的方法鼓勵鄉村振興，強調政府全面發揮服務功能、強調立法對社會發展的引導意義，強調各類主體的參與和發揮主動性、積極性”。
這是否意味著該法約束性不強？于文豪認為并非如此，他指出，鄉村振興促進法明確了鄉村建設的各級政府尤其是縣級以上政府的職責范圍，確立了農村人居環境治理中政府、村級組織、企業和農民等共同參與的共建共管機制，配合其他法律法規規章，完全可以敦促相應主體特別是各級政府履行法定職責。
據了解，目前為止，我國已經頒布了《農業法》《土地管理法》《農村土地承包法》《種子法》《農業技術推廣法》等多部涉農方面的法律法規，鄉村振興促進法是關于鄉村振興全局性、系統性的法律保障。
從現實來看，我國農村地區發展條件和水平參差不齊，資源稟賦、地理位置、鄉土人情等也是各具特色。“各地發展差異較大，鄉村振興促進法不可能概而論之，這就要求采取包容性、延展性更強的立法規范。”于文豪表示，這一特點為各地針對本地特色創新性地推進鄉村振興工作預留了充分的余地，確保全國各地在鄉村振興的實踐中進行有效探索。
法律的生命力在于實施。為了確保法律實施，鄉村振興促進法把監督檢查專列一章，對政府有關部門及其負責人的權利與義務進行了明確。紀檢監察機關作為黨內監督和國家監察專責機關，必須扛起在鄉村振興中的責任擔當，立足職能職責，以有力監督保駕護航，推動黨中央關于鄉村振興的決策部署落地落實，保障全體人民堅定走共同富裕道路，彰顯黨的根本宗旨和我國社會主義制度優勢。（中央紀委國家監委網站 薛鵬 柴雅欣）