來源：中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布時間：2021-12-06 17:00:31
編者按：2019年8月25日，中共中央正式印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。此次修訂的《條例》，全面貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，把做到 “兩個維護(hù)”作為根本政治要求，聚焦管黨治黨政治責(zé)任，有利于督促各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部牢記初心使命、負(fù)責(zé)守責(zé)盡責(zé)，加強新時代黨的建設(shè)，保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實。為幫助大家更好地學(xué)習(xí)理解《條例》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫了《〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉釋義》，對《條例》逐條分款進(jìn)行詳細(xì)解讀。本網(wǎng)陸續(xù)推出釋義內(nèi)容，敬請關(guān)注。
第九條 發(fā)現(xiàn)有本條例第七條所列問責(zé)情形，需要進(jìn)行問責(zé)調(diào)查的，有管理權(quán)限的黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作機關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)主要負(fù)責(zé)人審批，及時啟動問責(zé)調(diào)查程序。其中，紀(jì)委、黨的工作機關(guān)對同級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織及其主要負(fù)責(zé)人啟動問責(zé)調(diào)查，應(yīng)當(dāng)報同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。
應(yīng)當(dāng)啟動問責(zé)調(diào)查未及時啟動的，上級黨組織應(yīng)當(dāng)責(zé)令有管理權(quán)限的黨組織啟動。根據(jù)問題性質(zhì)或者工作需要，上級黨組織可以直接啟動問責(zé)調(diào)查，也可以指定其他黨組織啟動。
對被立案審查的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的，不再另行啟動問責(zé)調(diào)查程序。
【釋義】
本條是關(guān)于啟動問責(zé)調(diào)查程序的規(guī)定。
《條例》第九條至第十六條，對問責(zé)程序作出規(guī)定。修訂《條例》的一個重點就是豐富完善問責(zé)程序，在整個條例中，程序部分條文最多，也是此次修訂幅度最大的部分。
程序是事情進(jìn)行的步驟、次序，具有抑制和導(dǎo)向等功能。抑制指的是通過規(guī)定的要素來克服和防止行為的隨意性和隨機性；導(dǎo)向是指通過規(guī)定的要素來指引行為按照一定的指向和標(biāo)準(zhǔn)運行。嚴(yán)格規(guī)范的程序設(shè)計，是防止問責(zé)不力或者問責(zé)泛化、簡單化，做到規(guī)范問責(zé)、慎重問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)的重要保障。
豐富完善問責(zé)程序的主要考慮：一是全面貫徹落實習(xí)近平總書記和黨中央要求，堅持依規(guī)依紀(jì)開展問責(zé)，履行報告和審批程序，完善內(nèi)控機制，提高制度化、規(guī)范化水平，把問責(zé)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。二是堅持問題導(dǎo)向，針對一些地方和部門問責(zé)工作實踐中存在的程序不規(guī)范、隨意性大，如先決定后調(diào)查，為盡快平息輿論和應(yīng)付上級而草率問責(zé)，甚至搞“問責(zé)不過夜”以及“一刀切”式問責(zé)、“一人拍板”式問責(zé)等，從程序上予以嚴(yán)格限制和規(guī)范，以防止和解決這些問題。三是體現(xiàn)“嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重”，通過科學(xué)全面的程序規(guī)定，既堅持原則、嚴(yán)格問責(zé)，推動責(zé)任落實，又綜合考慮主客觀因素，正確區(qū)分不同情況、分類處理，保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。
本條分三款。第一款規(guī)定存在第七條所列問責(zé)情形，需要進(jìn)行問責(zé)調(diào)查的，相關(guān)主體應(yīng)按規(guī)定及時啟動問責(zé)調(diào)查程序。
第一，本條規(guī)定的是“啟動”問責(zé)調(diào)查程序，而沒有使用“立案”的概念，主要有兩點考慮：一是使用“啟動”的概念更符合問責(zé)工作的特點。問責(zé)調(diào)查，針對的是有問責(zé)情形發(fā)生，需要調(diào)查其中有沒有失職失責(zé)的情況、應(yīng)當(dāng)問責(zé)的問題。啟動問責(zé)調(diào)查程序后，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，可能需要對有關(guān)組織、人員進(jìn)行問責(zé)，也可能不予或者免予問責(zé)。再者，即使問責(zé)，問責(zé)方式多樣，處理幅度較寬。如對黨組織問責(zé)方式有檢查、通報、改組等三種，對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)方式，從輕到重有通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分等四種。進(jìn)行問責(zé)調(diào)查后，根據(jù)危害程度和具體情況予以問責(zé)，如果是較輕的問責(zé)方式，顯然與“立案”的表述并不匹配。另外，根據(jù)問責(zé)主體的不同，實踐中也不都適用“立案”的表述，如黨的工作機關(guān)并非辦案機關(guān)。二是使用“啟動”問責(zé)調(diào)查程序可以避免出現(xiàn)兩種“立案”，造成混淆。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第三十七條規(guī)定，“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過初步核實，對黨員、干部以及監(jiān)察對象涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，需要追究紀(jì)律或者法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立案審查調(diào)查”；《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》也使用了“立案調(diào)查”的表述。本條使用“啟動”一詞，可以與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》及《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》中的“立案”作適當(dāng)區(qū)分，避免出現(xiàn)兩種“立案”，造成混淆。另外，經(jīng)過問責(zé)調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)需要采取紀(jì)律處分方式問責(zé)的，還要執(zhí)行立案審查調(diào)查的程序。這里使用“啟動”而非“立案”，也可避免同一問責(zé)案件先后出現(xiàn)兩次“立案”的情況。
第二，明確啟動問責(zé)調(diào)查的條件是“發(fā)現(xiàn)有本條例第七條所列問責(zé)情形，需要進(jìn)行問責(zé)調(diào)查的”。“發(fā)現(xiàn)有本條例第七條所列問責(zé)情形”，指的是發(fā)現(xiàn)有第七條所列的十一種情形發(fā)生，這是前提條件。“需要進(jìn)行問責(zé)調(diào)查的”，指的是有進(jìn)行問責(zé)調(diào)查的必要性。原則上凡是有《條例》第七條所列情形發(fā)生，都要及時啟動問責(zé)調(diào)查程序，進(jìn)行問責(zé)調(diào)查。實踐中，發(fā)現(xiàn)問責(zé)情形的渠道是多元的，除了有管理權(quán)限的黨組織在履職中主動發(fā)現(xiàn)之外，還包括上級和本級黨組織在巡視巡察、監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題；上級業(yè)務(wù)主管部門在督察檢查中發(fā)現(xiàn)的問題；審計機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)以及其他有關(guān)國家機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)的問題；在黨員、群眾或者其他社會組織的投訴、檢舉和控告中發(fā)現(xiàn)的問題；社會輿論反映、媒體曝光的問題；等等。
第三，規(guī)定了啟動問責(zé)調(diào)查程序的主體，是“有管理權(quán)限的黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作機關(guān)”。本次修訂，為進(jìn)一步壓實管黨治黨政治責(zé)任，在第四條中明確了黨委（黨組）、紀(jì)委及其派駐（派出）機構(gòu)、黨的工作機關(guān)三類開展問責(zé)工作的主體及其職責(zé)。作為開展問責(zé)工作的主體，理應(yīng)是有權(quán)啟動問責(zé)調(diào)查程序的主體。本條與第四條相銜接，對此作出規(guī)定。發(fā)現(xiàn)問責(zé)情形，具體由哪一類主體、哪一級黨組織啟動問責(zé)調(diào)查，需要依據(jù)本條規(guī)定的“有管理權(quán)限”這一條件來確定。
這里的“管理權(quán)限”主要包含三層含義：一是干部管理權(quán)限。對黨委來說，對管轄范圍內(nèi)的干部當(dāng)然具有管理權(quán)限。對于紀(jì)委和黨的工作機關(guān)來講，一方面，對本機關(guān)任命的干部具有干部管理權(quán)限；另一方面，更為重要的是，紀(jì)委對同級黨委管理的干部承擔(dān)監(jiān)督專責(zé)，黨的工作機關(guān)是黨委主體責(zé)任在本領(lǐng)域的當(dāng)然分擔(dān)者，紀(jì)委和黨的工作機關(guān)的干部管理權(quán)限都主要是從同級黨委也包括下級黨委的干部管理權(quán)限角度來講的。比如，A省省委組織部可以問責(zé)A省甲市組織部部長，也可以因干部選拔任用問題問責(zé)A省乙廳黨組書記，還可以再向下延伸問責(zé)，但A省省委組織部不能問責(zé)B省的干部，大的范圍是在同級黨委的干部管理權(quán)限內(nèi)。二是職能范圍內(nèi)的工作權(quán)限。比如，黨委（黨組）履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，對所轄范圍內(nèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責(zé)的問題都可進(jìn)行問責(zé)；紀(jì)委履行監(jiān)督專責(zé)，協(xié)助同級黨委開展問責(zé)工作，對同級黨委管轄范圍內(nèi)的失職失責(zé)問題也都可以進(jìn)行問責(zé)；黨的工作機關(guān)依據(jù)職能履行監(jiān)督職責(zé)，既可以對本機關(guān)，也可以對本系統(tǒng)本領(lǐng)域的失職失責(zé)問題進(jìn)行問責(zé)，比如組織部門對于干部選拔任用工作，宣傳部門對于意識形態(tài)工作等，只要是在職能范圍內(nèi)的，都有職權(quán)也有責(zé)任開展問責(zé)調(diào)查。三是分級負(fù)責(zé)。分級負(fù)責(zé)制是我們黨明確各級黨組織權(quán)責(zé)和作用、做好黨和國家各項工作的重要原則。黨的十八大以來，黨中央先后制定或修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)都強調(diào)或體現(xiàn)了分級負(fù)責(zé)的原則。黨的十九大強調(diào)，層層落實管黨治黨政治責(zé)任。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第七條規(guī)定，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實行分級負(fù)責(zé)制。問責(zé)工作也要堅持分級負(fù)責(zé)的原則。
《條例》第十二條規(guī)定的“問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由有管理權(quán)限的黨組織作出”，也要作同樣理解和把握。
需要注意的是，上級業(yè)務(wù)主管部門不是黨的問責(zé)工作主體，其工作中發(fā)現(xiàn)的失職失責(zé)問題線索，應(yīng)當(dāng)移交有管理權(quán)限的黨組織按照職責(zé)權(quán)限進(jìn)行問責(zé)。
第四，規(guī)定了啟動問責(zé)調(diào)查的審批程序，包括一般程序和特殊程序。一般程序是，有管理權(quán)限的黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作機關(guān)經(jīng)本單位主要負(fù)責(zé)人審批。特殊程序是，紀(jì)委、黨的工作機關(guān)這兩類主體，如果對同級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織及其主要負(fù)責(zé)人啟動問責(zé)調(diào)查，應(yīng)當(dāng)報同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。作出這一規(guī)定，主要是根據(jù)問責(zé)工作特點，在問責(zé)工作中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。同級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織及其主要負(fù)責(zé)人地位關(guān)鍵、職責(zé)重要，對其啟動問責(zé)調(diào)查影響較大，需要黨委審核把關(guān)、加強領(lǐng)導(dǎo)。
第五，啟動問責(zé)調(diào)查往往是以事啟動，如事故、事件發(fā)生時問責(zé)對象不明確，此時便應(yīng)以事啟動。針對第七條規(guī)定的問責(zé)情形或問責(zé)線索由事查起，在調(diào)查中逐步明確應(yīng)問責(zé)的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，根據(jù)實際情況履行相應(yīng)的審批程序。
第二款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)啟動問責(zé)調(diào)查程序未及時啟動的，上級黨組織可責(zé)令啟動、直接啟動或者指定其他黨組織啟動。
本款明確了上級黨組織對下級黨組織開展問責(zé)工作的情況具有監(jiān)督的責(zé)任。一是責(zé)令啟動，指的是上級黨組織責(zé)令有管轄權(quán)的下級黨組織啟動問責(zé)調(diào)查程序。強調(diào)對應(yīng)當(dāng)啟動調(diào)查未及時啟動的，上級黨組織可以責(zé)令啟動，是貫徹黨章、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的要求，壓實上級黨組織對下級黨組織的監(jiān)督責(zé)任，確保問責(zé)工作落實落地。這也是黨組織履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的重要內(nèi)容。《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》第二十條明確：“上級黨組織應(yīng)當(dāng)加強對黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任情況的監(jiān)督檢查和巡視巡察，著力發(fā)現(xiàn)和解決責(zé)任不明確、不全面、不落實等問題。”二是直接啟動，上級黨組織當(dāng)然具有下級黨組織的管理權(quán)限，可以根據(jù)問題性質(zhì)或者工作需要，對本應(yīng)由下級黨組織管轄的問責(zé)事項直接進(jìn)行問責(zé)調(diào)查。比如社會影響較大、重大復(fù)雜的事件。三是指定其他黨組織啟動，即上級黨組織可以根據(jù)情況，將下級黨組織有管理權(quán)限的問責(zé)事項，指定給上級黨組織所轄的其他黨組織，由其啟動問責(zé)調(diào)查。比如可能涉及本地區(qū)、本部門利益或其他原因，由其他黨組織調(diào)查更為適宜的事件。這些規(guī)定體現(xiàn)了原則性、靈活性相統(tǒng)一，目的都是為了實事求是、權(quán)威高效開展好問責(zé)工作。
第三款明確了不再另行啟動問責(zé)調(diào)查程序的情況。對被立案審查的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的，不再另行啟動問責(zé)調(diào)查程序。本款明確的是不再另行啟動問責(zé)調(diào)查程序，并非不需要問責(zé)調(diào)查，而是有的問責(zé)事項是由其他案件移交的，已經(jīng)經(jīng)過了審查調(diào)查，查明了問責(zé)相關(guān)情況；或者被問責(zé)對象因其他違紀(jì)違法問題已經(jīng)被立案審查，在組織開展審查工作的過程中可以一并對相關(guān)問責(zé)事項進(jìn)行調(diào)查。因此，對于被立案審查的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有必要再啟動問責(zé)調(diào)查程序。
（摘自中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫、中國方正出版社出版的《〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉釋義》）