來源：中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布時間：2022-11-17 08:19:54
黑龍江省佳木斯市湯原縣紀委監(jiān)委緊盯惠農(nóng)政策落實情況，深入村屯開展監(jiān)督檢查。圖為11月1日，該縣紀檢監(jiān)察干部到香蘭鎮(zhèn)紅勝村，向滑子蘑種植農(nóng)戶了解惠農(nóng)政策補貼落實情況。張博 攝
黨的二十大報告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。惠農(nóng)資金是各級財政安排用于“三農(nóng)”各項投入的資金，能否用好用足用到位，關(guān)乎民生福祉，關(guān)乎全面推進鄉(xiāng)村振興大局。
2022年4月至6月，中央紀委國家監(jiān)委黨風政風監(jiān)督室青年理論學習小組組建調(diào)研組，圍繞“加強惠農(nóng)資金監(jiān)督”開展專題調(diào)研。調(diào)研組充分吸收財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)司局同志的意見建議，選取黑龍江省湯原縣、福建省晉江市、湖南省漣源市、四川省通江縣、新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇市等5縣市“解剖麻雀”，抽樣分析腐敗和作風問題典型案例，梳理惠農(nóng)資金“有哪些”“有多少”“歸誰管”“怎么發(fā)”等基本情況，總結(jié)加強監(jiān)督的經(jīng)驗做法，找準突出問題及監(jiān)督難點，針對性提出建議舉措。
惠農(nóng)資金管理使用基本情況
惠農(nóng)資金主要是指各級財政安排用于“三農(nóng)”各項投入的資金，大體可分為三大類：一是直補資金，指到人到戶給農(nóng)民的直接補貼資金；二是項目資金，主要包括支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村合作社經(jīng)營等方面的產(chǎn)業(yè)項目資金，以及農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金；三是農(nóng)村公共服務(wù)資金，即用于農(nóng)村教育醫(yī)療、養(yǎng)老社保、文體服務(wù)等方面的公共服務(wù)資金。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前惠農(nóng)資金呈現(xiàn)“五多”特點。
資金數(shù)量多。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來，農(nóng)林水事務(wù)支出占財政支出的比重保持在9．3％至9．9％之間，此外，教育、社會保障和就業(yè)等支出中也有相當一部分用于“三農(nóng)”。從5縣市2021年支出惠農(nóng)資金看，最多的達18．1億元，最少的也有9．6億元，占財政支出的比重在7．0％至32．9％之間。
資金名目多。中央、省、市、縣均可設(shè)立，且根據(jù)工作形勢任務(wù)不斷調(diào)整變化。以四川省為例，納入“一卡通”監(jiān)管平臺管理的各級惠民惠農(nóng)財政補貼資金多達1202項。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部重大補貼政策一般設(shè)定3至5年的實施周期，到期評估并根據(jù)結(jié)果調(diào)整完善，目前給農(nóng)民直接補貼資金中的耕地地力保護補貼，就是由原來的農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼合并而來。
涉及部門多。實踐中，惠農(nóng)資金管理實行的是每一項資金對應(yīng)一個管理辦法，涉及財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)村振興、教育、民政、人社、住建、交通、水利等諸多職能部門。5縣市惠農(nóng)資金主管部門最多的達28個，最少的也涉及12個。
管理環(huán)節(jié)多。惠農(nóng)資金落實往往要經(jīng)歷申報、公示、審批、發(fā)放等多個環(huán)節(jié)，管理鏈條較長。以晉江市發(fā)放耕地地力保護補貼為例，發(fā)放須經(jīng)過以下環(huán)節(jié)：村（居）委會逐戶登記核實申報信息并公示，鎮(zhèn)（街道）匯總審核公示，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局會同市財政局共同測算補貼金額，鎮(zhèn)（街道）核定補貼金額報送至市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，市財政局將補貼資金撥付給市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局委托金融機構(gòu)以“一卡通”方式發(fā)放。
發(fā)放方式多。不同類型、不同地方惠農(nóng)資金發(fā)放方式存在較大差異。就項目資金來看，有的財政直接撥付到合作社、工程承包方等項目實施主體，有的財政下達至主管部門后再由主管部門撥付。就直補資金來看，有的通過“一卡通”監(jiān)管平臺集中發(fā)放，有的以“一事一卡”方式發(fā)放，有的仍然以現(xiàn)金形式發(fā)放。就農(nóng)村公共服務(wù)資金來看，主要通過各級財政一般性轉(zhuǎn)移支付撥付至有關(guān)主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
加強惠農(nóng)資金監(jiān)督經(jīng)驗做法
各級黨委政府、紀委監(jiān)委和有關(guān)職能部門積極履職盡責，采取有力有效措施，加強資金全鏈條監(jiān)管，保證惠農(nóng)資金管理使用安全高效。
強化日常監(jiān)管，筑牢惠農(nóng)資金安全防線。黨中央、國務(wù)院和有關(guān)部委統(tǒng)籌謀劃推進，加強頂層設(shè)計，出臺《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》等一系列制度文件，切實提升涉農(nóng)資金使用效益。財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每年發(fā)布重點惠農(nóng)政策清單，推動各省建立惠農(nóng)政策、資金及問題臺賬，確保全面清點、不留死角。地方黨委政府和職能部門扛起監(jiān)管責任，陜西省梳理惠農(nóng)資金管理風險點，建立“一案（專項方案）一表（進度表）一單（調(diào)度單）一牌（問題項目黃、橙、紅牌預(yù)警）”工作機制，一對一跟蹤問效；山東省以“政策、資金、項目”為主線，連續(xù)3年開展鄉(xiāng)村振興專項審計，重點追蹤財政銜接資金預(yù)算管理、分配撥付、績效評價及項目建設(shè)情況。
選準“小切口”開展專項整治，集中攻堅突出問題。聚焦惠民惠農(nóng)財政補貼資金“一卡通”管理突出問題，財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等7部門聯(lián)合部署開展專項治理，建立“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”工作格局，著力糾治部分市縣補貼項目散碎交叉、補貼發(fā)放和管理不夠規(guī)范等突出問題。各地聚焦個性化問題，因地制宜開展專項整治。四川省以生豬保險為切入點推進涉農(nóng)保險保費補貼管理問題專項治理，斬斷保險機構(gòu)、基層站所、養(yǎng)殖戶的腐敗鏈條，規(guī)范投保理賠程序，追回補貼資金6000余萬元。遼寧省在全省1351個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，集中開展涉農(nóng)、民生領(lǐng)域資金和項目問題大排查大起底，發(fā)現(xiàn)問題近40萬個，向群眾補發(fā)各類補貼近4億元、解決未到位項目資金超5億元。
優(yōu)化方式方法，提升惠農(nóng)資金監(jiān)督質(zhì)效。探索數(shù)字監(jiān)督，財政部將中央財政承擔的直補資金等納入直達資金監(jiān)管系統(tǒng)，確保每筆資金支付及時、流向可查；湖北省研發(fā)“扶貧和民生領(lǐng)域政策落實監(jiān)察系統(tǒng)”，通過跨部門、領(lǐng)域、行業(yè)數(shù)據(jù)交叉比對發(fā)現(xiàn)問題，2021年共查實整改各類問題9萬余個。推動信息公開，安徽等27省區(qū)市在部門網(wǎng)站、微信公眾號等線上渠道公開惠農(nóng)資金信息；四川省巴中市在144個村（社區(qū)）開展惠民惠農(nóng)財政補貼資金集中公開放榜活動，對申請條件、補貼標準、受益對象、發(fā)放金額等公示唱榜。鼓勵群眾參與，浙江省臨海市開展“清風板凳會”活動，將惠農(nóng)資金政策執(zhí)行情況作為重要內(nèi)容，做到重點項目對象必訪、低收入農(nóng)戶必訪、特殊群體必訪。
嚴肅監(jiān)督執(zhí)紀問責，保障惠農(nóng)資金落地見效。紀檢監(jiān)察機關(guān)堅持“查改治”一體，以過硬監(jiān)督為惠農(nóng)資金落實保駕護航。加強監(jiān)督檢查，湖南省漣源市紀委監(jiān)委著眼“抓常”，督促各職能部門按照“村不漏戶、戶不漏人、人不漏項、項無差錯”要求全面自查自糾，聚焦惠農(nóng)資金申報發(fā)放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動整改問題240余個，清退資金200余萬元。嚴肅執(zhí)紀問責，新疆維吾爾自治區(qū)紀委監(jiān)委建立惠農(nóng)資金問題線索提級辦理、集中交辦、限期辦結(jié)等工作機制，2021年以來查處涉及“一卡通”資金發(fā)放問題1000余件、處理1200余人。深化以案促改，河南省紀委監(jiān)委深入剖析農(nóng)村低保違紀違法案件，推動出臺低保經(jīng)辦人員和村委會干部近親屬享受低保備案制度，打造陽光低保。
結(jié)合案例看問題特點
從調(diào)研了解、案例分析的情況看，惠農(nóng)資金管理使用中的腐敗和作風問題仍易發(fā)多發(fā)，呈現(xiàn)五方面特點。
從不同層級看，市縣違規(guī)決策、監(jiān)管不力問題多發(fā)，鎮(zhèn)村直接向惠農(nóng)資金“伸黑手”問題突出。一些市縣黨委政府和有關(guān)職能部門執(zhí)行惠民政策變形走樣、落實惠民資金監(jiān)管不力問題多發(fā)，占市縣層面案例總數(shù)的近一半。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村是惠農(nóng)資金管理使用的“最后一公里”，“雞腳桿上揩油”等直接損害群眾利益問題占鎮(zhèn)村層面案例總數(shù)的七成以上。此外，有的政策制定存在“不接地氣”、脫離實際搞“一刀切”等形式主義、官僚主義問題。一些地方和金融單位出臺支農(nóng)金融貸款政策，但門檻高、程序復(fù)雜、技術(shù)指導(dǎo)滯后，不少農(nóng)民不敢貸、不會貸、不愿貸。
從地域特性看，與各地經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)資源稟賦差異相應(yīng)，惠農(nóng)資金問題表現(xiàn)各不相同。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)對到人到戶資金“動手腳”問題相對較多，發(fā)達地區(qū)對產(chǎn)業(yè)項目“做文章”等問題相對突出。西部某縣級市2021年以來查處的惠農(nóng)資金案件中，涉及小麥補貼等到人到戶資金的占比93％。東部某省惠農(nóng)資金問題主要發(fā)生在鄉(xiāng)村振興項目、集體產(chǎn)業(yè)、要素資源使用分配等領(lǐng)域，2018年至2021年查處上述領(lǐng)域問題環(huán)比增長40．3％、87．2％、97．7％。農(nóng)業(yè)資金補貼問題與當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營模式具有較強的關(guān)聯(lián)性。河南省作為“中原糧倉”，涉糧問題相對突出；黑龍江省農(nóng)業(yè)機械化程度高，農(nóng)機補貼類問題易發(fā)多發(fā)。
從資金類型看，項目資金問題集中在招投標、驗收環(huán)節(jié)，直補資金問題集中在申報、發(fā)放環(huán)節(jié)。項目資金管理使用中圍標串標、違規(guī)分包、虛假驗收等問題多發(fā)。某縣水利局原局長違規(guī)招投標拿下坡耕地水土流失綜合治理工程項目，“打通關(guān)節(jié)”以虛假投資評審報告通過省、州、縣三級驗收，導(dǎo)致國家多方籌款的1000萬余元惠農(nóng)項目資金近7成落入單位小金庫和個人腰包。到人到戶類直補資金申報發(fā)放中截留挪用、“雁過拔毛”等問題多發(fā)。某省一名鎮(zhèn)干部授意村干部向獲得危房改造款的農(nóng)民索要“辛苦費”近22萬元。西部某縣民政局低保辦原主任，以需花錢找關(guān)系名義坑騙群眾7．3萬元大病救助款中的4．5萬元。
從使用質(zhì)效看，需高度警惕政績沖動、管理缺位、機制不順等導(dǎo)致的資金低效問題。有的盲目上馬政績工程浪費資金，某省一名原縣委書記“拍腦袋”決策，縣財政投資1000萬元建設(shè)的600畝有機蔬菜大棚項目，竣工即成擺設(shè)。有的惠農(nóng)項目缺乏可行性規(guī)劃、后續(xù)管理運營跟不上，淪為“花瓶項目”。某省耗費中央補貼4650萬元，建設(shè)近萬個農(nóng)村信息入村工程，后因運營模式不成熟、脫離群眾需求等問題名存實亡。有的職能部門監(jiān)管存在盲區(qū)，一些人成立農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，搞“空殼”經(jīng)營，實質(zhì)上是為了爭取優(yōu)惠、套取補貼、辦理貸款。
從監(jiān)督監(jiān)管看，意識不強、能力不足、協(xié)同不暢等短板依然存在。有的不想監(jiān)督。一些部門對惠農(nóng)資金一發(fā)了之，只注重是否完成發(fā)放指標，監(jiān)管檢查、項目驗收“形式化”。基層熟人多、圈子小，部分干部發(fā)現(xiàn)問題不指出、不上報，甚至有意遮遮掩掩。有的不會監(jiān)督。惠農(nóng)政策資金專業(yè)性強，標準、對象和范圍各不相同且不斷調(diào)整變化，一些基層干部對惠農(nóng)資金有哪些、有多少說不出個“一二三”。有的各自為政。惠農(nóng)資金監(jiān)管涉及財政、教育、人社、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門，“煙囪林立”導(dǎo)致各部門間協(xié)作配合不暢，容易滋生問題。
監(jiān)督保障惠農(nóng)資金精準落實
監(jiān)督保障惠農(nóng)資金精準落實，是紀檢監(jiān)察機關(guān)的重要任務(wù)，必須作為“國之大者”強化政治監(jiān)督，以壓實責任為牽引，以分級分類為思路，以探索深化智慧監(jiān)督為依托，以強有力的監(jiān)督執(zhí)紀為保障，推動提升惠農(nóng)資金管理使用質(zhì)效。
進一步壓緊壓實責任。在促進地方黨委政府主體責任、職能部門監(jiān)管職責、紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督責任貫通協(xié)同，凝聚工作合力上下功夫。推動財政等部門對各級惠農(nóng)資金配套、銜接機制進行研究，著力克服資金撥付時間錯配、使用低效浪費等問題。推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村等業(yè)務(wù)主管部門健全惠農(nóng)資金績效監(jiān)督制度，提升項目論證、績效考核科學性。
進一步推動分級分類整治。把握不同地方、不同層級、不同領(lǐng)域惠農(nóng)資金突出問題和階段性特征，有的放矢進行整治。探索在縣級以下紀檢監(jiān)察機關(guān)和相關(guān)派駐紀檢監(jiān)察組建立基層監(jiān)督聯(lián)系點，以下看上，深入了解惠農(nóng)資金使用管理監(jiān)督情況。針對突出問題選擇“小切口”，組織、參加或者督促開展集中整治、專項治理。
進一步探索智慧監(jiān)督。充分運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，把監(jiān)督嵌入涉農(nóng)資金使用管理全鏈條、各環(huán)節(jié)。持續(xù)跟進惠民惠農(nóng)財政補貼資金“一卡通”管理平臺建設(shè)，推動實現(xiàn)2023年一個平臺發(fā)放目標。大力推進黨風政風監(jiān)督信息綜合平臺建設(shè)，貫通運用職能部門數(shù)據(jù)信息，精準發(fā)現(xiàn)問題、分析研判、預(yù)警糾治。
進一步強化執(zhí)紀問責。把查辦案件作為強化惠農(nóng)資金監(jiān)督管理的有力抓手，斬斷伸向惠農(nóng)資金的“黑手”。對2020年以來惠農(nóng)資金問題線索開展“大起底”，“存量清零、增量隨清”，以“零容忍”態(tài)度懲治惠農(nóng)資金管理使用中的腐敗和不正之風。加大對典型案例通報曝光力度，釋放從嚴信號。（中央紀委國家監(jiān)委黨風政風監(jiān)督室青年理論學習小組 本文刊登于《中國紀檢監(jiān)察報》2022年11月17日理論周刊第7版）