來源：中央紀委國家監委網站發布時間：2024-09-18 08:48:04
上海市寶山區紀委監委充分運用綜合研判機制，加強對違紀違法案件的分析研究，把牢案件處置關。圖為該區第四紀檢監察室聯合案件審理（法規）室對涉嫌違法犯罪黨員的黨紀處分進行研究討論。王曉云 攝
特邀嘉賓
高長彬 河北省紀委監委案件審理室副主任
劉伶艷 北京市通州區紀委常委、監委委員、案件審理室主任
張劍峰 上海市松江區紀委監委案件審理室副主任
黨的紀律是黨員的底線，國家法律是公民的底線。黨的先鋒隊性質和執政地位，決定了黨的紀律必然嚴于國家法律。《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第二十八條規定，對違法犯罪的黨員，應當按照規定給予黨紀處分，做到適用紀律和適用法律有機融合，黨紀政務等處分相匹配。《條例》第二十九條規定了對涉嫌犯罪黨員的紀律處分，其適用情形是什么？黨員涉嫌犯罪的，怎么根據情節輕重確定處分檔次？對涉嫌違法的黨員給予紀律處分有哪幾種情況，實踐中需重點注意哪些問題？新修訂的《條例》增寫對違反國家財經紀律行為的處分規定，如何理解該規定？如何理解把握《條例》“先處后移”的要求？我們特邀紀檢監察干部進行討論。
《條例》第二十九條規定了對涉嫌犯罪黨員的紀律處分，其適用情形是什么，黨員涉嫌犯罪的，怎么根據情節輕重確定處分檔次？
高長彬：犯罪，是指依據刑法規定應當受到刑罰處罰的危害社會的行為。黨組織在紀律審查中發現黨員涉嫌犯罪的，必須給予黨紀處分。《條例》第二十九條對黨員涉嫌犯罪行為采取概括加列舉的表述方式，重點突出了監察法第十一條第（二）項規定的七類職務犯罪行為，主要是考慮到紀檢監察機關一體履行紀檢、監察職責，以及公職人員中絕大多數是黨員的實際情況；同時，該條規定對涉嫌犯罪的黨員，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍等黨紀重處分。
黨紀處分并不以司法審判為前提，黨組織在紀律審查中發現黨員存在涉嫌犯罪行為的，一般應當及時作出黨紀處分。實踐中，主要有以下兩種情形。
第一種情形是黨員的行為尚未受到刑事責任追究，即司法機關尚未作出判決、裁定、決定，其中既包括正處在刑事責任追究過程中，司法機關尚未作出判決、裁定、決定的情形，也包括犯罪已過追訴時效期限，不追究刑事責任的情形。
這里的“判決、裁定”，是指人民法院作出的有罪判決、裁定。不包括一審法院作出的終止審理的裁定或者宣告無罪的判決；二審法院對不服一審判決的上訴、抗訴案件，經過審理后，認為原判決事實不清楚或者證據不足，作出的撤銷原判，發回原審法院重新審判的裁定等。這里的“決定”，一般是指人民檢察院對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的情形，按規定程序作出的不起訴決定。不包括公安機關、人民檢察院作出的立案偵查決定、撤銷案件決定；人民檢察院作出的絕對不起訴或者證據不足不起訴的決定等。
第二種情形是司法機關已作出一審判決等，但尚未生效的情況。這里主要是指一審法院已作出有罪判決，尚在上訴和抗訴期限內的情形。
綜上，《條例》第二十九條適用于在司法機關作出判決、裁定、決定之前給予黨紀處分的情形，也即通常所說的黨紀處分先行。如果司法機關已經作出生效判決、裁定、決定，則應當依照《條例》第三十三條、第三十四條、第三十五條等規定處理。
張劍峰：根據《條例》第二十九條規定，黨組織在紀律審查中發現黨員有貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等違反法律涉嫌犯罪行為的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。對于黨員涉嫌犯罪的，原則上應當開除黨籍。實踐中，具體可分以下幾種情形。
一是黨組織對于黨員涉嫌故意犯罪且可能被司法機關判處刑法規定的主刑（含宣告緩刑），或者可能被單處或附加剝奪政治權利的，或者涉嫌過失犯罪，可能被依法判處三年以上（不含三年）有期徒刑的，應當給予開除黨籍處分。如果在移送司法機關之前，黨組織給予其開除黨籍處分，而移送司法機關后，人民檢察院作出不起訴決定，或者被人民法院單處罰金，或者人民法院作出免予刑事處罰判決的，移送司法機關之前作出的開除黨籍處分決定不違反《條例》第三十三條的規定，黨組織不需要根據司法機關處理結果作變更。如果受處分黨員認為處分不當的，可以提出申訴。
二是黨組織根據已經查明的事實和具體情節，依照刑法的規定，對黨員因涉嫌過失犯罪，且可能被人民法院判處三年以下（含三年）有期徒刑或判處管制、拘役的，一般應當開除黨籍。對于個別可以不開除黨籍的，應當對照處分違紀黨員批準權限的規定，報請再上一級黨組織批準。
三是黨組織根據已經查明的事實和具體情節，依照刑法規定，對于黨員涉嫌犯罪但情節輕微，可能被人民檢察院依法作出不起訴決定，或者被人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，或者可能被人民法院單處罰金的，根據具體事實和情節，除了開除黨籍，也可以給予撤銷黨內職務、留黨察看等黨紀重處分。
需要注意的是，對于案情確屬疑難、復雜等特殊情況的，也可以先移送司法機關。
對涉嫌違法的黨員給予紀律處分有哪幾種情況，實踐中需重點注意哪些問題？
劉伶艷：新修訂的《條例》在第二十九條、第三十條分別對涉嫌違法犯罪黨員的紀律處分問題做出明確規定，特別是第三十條分三款進一步完善了對涉嫌違法黨員的處理規定。
第一，黨員涉嫌違法的，視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。在第三十條第一款中主要規定了兩種情形。一是黨員有刑法規定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的情形。這里的“不構成犯罪”，主要是指依照刑法第十三條等相關規定，情節顯著輕微危害不大不認為是犯罪等情形。二是黨員有其他破壞社會主義市場經濟秩序、違反治安管理等違法行為，損害黨、國家和人民利益的情形。這里的“違法行為”，主要是指違反了刑法以外的國家法律以及法規、規章規定的違法行為，比如《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國產品質量法》等法律。
第二，黨員違反國家財經紀律的，視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。這里提到的“違反國家財經紀律”的行為，主要是指違反了《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國政府采購法》等為維護國家財經秩序而在公共資金收支、稅務管理、國有資產管理、政府采購管理、金融管理、財務會計管理等財經方面制定的法規規章中禁止性規定的違法行為。
第三，黨員有喪失黨員條件，嚴重敗壞黨的形象行為的，這里列舉了嫖娼或者吸食、注射毒品行為，應當給予開除黨籍處分，此規定體現了對嚴重失德失范行為的嚴肅懲戒。
具體實踐中，需要注意以下三個問題。
一是黨員有刑法規定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的，在給予其紀律處分時要嚴格把握證據標準，以保證案件質量。
二是并不是黨員所有的違法行為都要給予紀律處分，需要根據其違法的性質、情節、影響、后果等綜合評判。如黨員存在違章停車等輕微違法行為，雖然違反了《中華人民共和國道路交通安全法》，但該種行為還沒有達到“損害黨、國家和人民利益”，應當給予黨紀處分的程度，從節約執紀執法資源的角度，可以予以批評教育、責令檢查等，一般不需追究黨紀責任。
三是對于黨員有嫖娼或者吸食、注射毒品等行為，喪失黨員條件，嚴重敗壞黨員形象的，應當給予開除黨籍處分，如該黨員同時具有公職人員身份，要嚴格按照黨紀處分與政務等處分相匹配的原則，確定給予其政務等處分的檔次。
新修訂的《條例》增寫對違反國家財經紀律行為的處分，如何理解該規定，若違反國家財經紀律的行為同時也屬于刑法規定的行為但尚不構成犯罪的，怎么適用條款？
高長彬：《條例》第三十條新增第二款，明確對“違反國家財經紀律，在公共資金收支、稅務管理、國有資產管理、政府采購管理、金融管理、財務會計管理等財經活動中有違法行為的”，視情節給予黨紀處分。這一規定貫徹落實黨中央有關嚴肅財經紀律的要求，把黨和國家在財經領域的治理實踐和創新成果以黨內法規形式固定下來，進一步突出對違反國家財經紀律行為的懲戒，劃清財經領域“紅線”和“底線”。
對照《條例》的歷次修訂可以發現，在2003年《條例》分則中有過“違反財經紀律的行為”章節，其中大部分行為可以被國家財經領域法律法規所涵蓋。當時的《條例》對違紀和違法沒有作嚴格區分，分則中存在大量對違法甚至犯罪的行為規定。此后2015年、2018年兩次修訂《條例》時，按照紀在法前、紀法分開的原則，刪除了包括違反財經紀律在內的與國家法律法規重復的條文。同時，為解決對違法行為進行黨紀處分的問題，在總則中增寫了對黨員實施違法行為給予黨紀處分的紀法銜接條款。此后，對違反國家財經紀律的行為，就適用總則中紀法銜接條款進行處分。此次修訂《條例》，在堅持紀法分開原則和“六項紀律”體例的基礎上，沒有在分則中增設其他紀律分類，而是在總則紀法銜接條款中的第三十條單列一款，對違反國家財經紀律行為給予黨紀處分作出規定。
違反國家財經紀律的行為，主要是指違反了為維護國家財經秩序而制定的法律法規，比如《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國資產評估法》《中華人民共和國企業國有資產法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國銀行業監督管理法》《中華人民共和國審計法》等法律，以及《財政違法行為處罰處分條例》《中華人民共和國預算法實施條例》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等法規規章中禁止性規定的違法行為。比如，設立“小金庫”違反會計法第十六條關于“各單位發生的各項經濟業務事項應當在依法設置的會計賬簿上統一登記、核算，不得違反本法和國家統一的會計制度的規定私設會計賬簿登記、核算”的規定，應當依照《條例》第三十條第二款規定追究黨紀責任，同時對照會計法第四十條的規定，視情節輕重由相關機關追究法律責任。
張劍峰：《條例》第三十條第一款規定黨員“有刑法規定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任”，第二款規定黨員“違反國家財經紀律，在公共資金收支、稅務管理、國有資產管理、政府采購管理、金融管理、財務會計管理等財經活動中有違法行為，依照前款規定處理”。實踐中，違反國家財經紀律的違法行為，可能同時也屬于刑法規定行為但又不構成犯罪，這種情況下，該行為既違反了《條例》第三十條第一款的規定，又違反了第二款的規定，根據《條例》第二十五條第二款規定“一個條款規定的違紀構成要件全部包含在另一個條款規定的違紀構成要件中，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定”，應當依照第三十條第二款規定追究黨紀責任。
比如會計法第四十二條規定：“授意、指使、強令會計機構、會計人員及其他人員偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務會計報告或者隱匿、故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告的，由縣級以上人民政府財政部門給予警告、通報批評，可以并處二十萬元以上一百萬元以下的罰款……”與此相應，授意、指使、強令會計機構、會計人員及其他人員偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務會計報告或者隱匿、故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告，尚不構成犯罪的，既符合《條例》第三十條第一款的規定，又符合第二款的規定，根據特別規定優于一般規定的原則，應按照第二款關于違反國家財經紀律的規定追究黨紀責任。
如何理解把握《條例》“先處后移”的要求？對于涉嫌犯罪的黨員，什么情況下中止其黨員權利，如何根據監察機關、司法機關的處理結果對被中止黨員權利的黨員進行處理？
劉伶艷：“先處后移”是指黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規定由監察機關給予政務處分或者由任免機關（單位）給予處分后，再移送有關國家機關依法處理。具體辦理可以從以下三點來理解和把握。
第一，“原則上先作出黨紀處分決定”。對黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，除因案情疑難、復雜等難以在移送有關國家機關前作出黨紀處分決定的特殊情況外，原則上應先行作出黨紀處分決定，再移送有關國家機關處理。
第二，“按照規定由監察機關給予政務處分或者是由任免機關（單位）給予處分”。對嚴重違紀涉嫌違法犯罪的黨員是公職人員的，在給予黨紀處分后、移送有關國家機關依法處理前，應當按照規定由監察機關給予政務處分或由任免機關（單位）給予處分。
第三，“移送有關國家機關依法處理”。在紀律審查中，發現違紀黨員存在違反國家法律法規需要由有關國家機關依法處理的，主要分兩種情況：一是對于涉嫌犯罪的黨員，應當將其涉嫌犯罪問題移送檢察機關依法審查起訴；二是對于涉嫌違法的黨員，應當將其移送有關行政執法機關依法處理。比如，紀檢監察機關在查辦案件中，發現黨員有行政違法行為，需要給予行政處罰的，在依規依紀依法給予黨紀政務處分后，應當移送有關行政執法機關依法處理。
對于黨員涉嫌犯罪被依法留置、逮捕的，黨組織還應當按照管理權限中止其表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利。中止黨員權利主要適用于不能及時作出黨紀處分決定的情況，或者對于黨員涉嫌犯罪，先行給予其撤銷黨內職務處分并移送司法機關后，被司法機關依法逮捕的情況。
中止黨員權利的管理權限，原則上應與對該黨員進行黨紀立案的決定權一致，一般應由縣級和縣級以上各級黨委或紀委，依據監察機關的留置決定書或司法機關的逮捕決定書等法律文書，依照程序作出書面決定，送達黨員本人，并抄送同級黨委組織部門和該黨員所在單位黨組織。
張劍峰：有管理權限的黨組織和紀檢機關作出中止黨員權利的決定后，應當根據監察機關、司法機關的處理結果，及時對被中止黨員權利的黨員進行處理。具體來說有以下三種情形。
一是根據司法機關作出的生效結論和《條例》第三十三條、第三十四條等相關規定，經審查認為應當給予開除黨籍處分的，不存在恢復黨員權利的問題，按程序作出開除黨籍處分決定即可。
二是經審查認為應當給予留黨察看處分的，其被中止的表決權、選舉權和被選舉權不能立即恢復，如其在留黨察看期間確有悔改表現，可待留黨察看期滿后恢復其黨員權利；其被中止的其他黨員權利，應當及時恢復。
三是經審查認為應當給予其他黨紀處分或者免予黨紀處分、不予黨紀處分的，應當及時恢復其黨員權利。恢復黨員權利的程序，參照中止黨員權利的程序辦理，并可與黨紀處分一并報批。恢復黨員權利應當作出書面決定，并送達其本人，抄送同級黨委組織部門和該黨員所在單位黨組織。
需要注意的是，司法機關在案件辦理過程中，根據刑事訴訟法的規定，對已被執行逮捕的涉嫌犯罪黨員，采取變更刑事強制措施，如取保候審、監視居住等，或者因法定期限屆滿予以釋放，或者因一審人民法院判決被告人無罪、免除刑事處罰、宣判后立即釋放的，應在司法機關對該黨員作出的司法結論生效后，再視情況作出是否恢復黨員權利的相應決定，具體可按照上述三種情形進行處理。（中央紀委國家監委網站 劉一霖）