來源：中央紀委國家監委網站發布時間：2025-04-16 09:02:02
【內容提要】
根據我國刑法第一百八十六條規定，銀行或者其他金融機構的工作人員違反國家規定發放貸款，數額巨大或者造成重大損失的，構成違法發放貸款罪。違法發放貸款罪是銀行形成不良貸款的原因之一，嚴重破壞金融秩序、危害金融安全。筆者結合實踐，對認定違法發放貸款罪中的違反國家規定、損失認定、罪數認定相關問題進行辨析，以資參考。
【基本案情】
甲，某國有銀行A省分行（以下簡稱“A省分行”）下轄某支行行長。2016年3月，B公司向甲所在支行正常申請流動資金貸款8000萬元，貸款期限3年，支行受理業務并完成貸前調查后，按程序提交A省分行審批，后A省分行貸款授信項目審批委員會（以下簡稱“貸審會”）審批發放了該筆貸款。2019年1月，該筆貸款快到期，B公司實際控制人乙找到甲，請甲幫助申請貸款，為規避銀行關于關聯企業統一授信相關規定，乙使用其實際控制的C公司申請辦理貸款，目的是“借新還舊”。甲接受乙請托并收受好處費200萬元后，承諾幫助C公司在支行申請貸款。其間，甲作為該筆貸款業務授信調查的負責人，未按照規定對C公司借款用途、償還能力和還款方式進行嚴格授信調查，后在A省分行相關職能部門對該筆貸款業務存在的重大風險問題作出提示并要求進一步核實的情況下，甲仍不進行必要的調查核實，反而向A省分行授信審批部承諾，授信調查報告對于重大風險問題已調查清楚，并提供虛假的資產負債表、損益表用來證明C公司具備發放貸款的條件，最終該筆貸款審批通過。2019年3月，甲所在支行與C公司簽訂金額為1億元的流動資金借款合同，貸款期限3年。在貸款發放環節，A省分行放款中心工作人員丙在審核貸款申請的票據、合同等相關材料并請示本部門總經理丁后發放。貸款發放后，C公司將1億元中的8000萬元用于歸還B公司已到期貸款。同月，乙又找到甲，提出B公司已按期歸還8000萬元貸款，因此請求甲繼續幫助B公司續貸，甲明知B公司不符合續貸條件，在續貸過程中未如實披露風險因素，繼續利用職務便利幫助B公司續貸了8000萬元，續貸期限3年。2022年3月，B公司、C公司在A省分行的貸款均到期。截至2023年4月甲案發，B公司、C公司共欠銀行本金1．8億元、利息1090萬元，且對銀行的貸款本金及利息均已無力償還。
【分歧意見】
本案中，對于甲的行為如何定性，存在以下四種意見。
第一種意見認為：甲是在收受乙好處費200萬元后才向其違法發放貸款的，其受賄行為和違法發放貸款行為具有牽連關系，應擇一重罪處罰，不應重復評價。甲作為貸款業務授信調查的負責人，存在未按照規定進行嚴格授信調查、提供虛假的資產負債表和損益表并虛假承諾的行為，根據《貸款通則》和《流動資金貸款管理暫行辦法》相關規定，應認定甲是貸款項目的負責人，其違反國家規定發放貸款，數額巨大，構成違法發放貸款罪。對于甲違法發放貸款造成的損失，應為C公司貸出的1億元，加上B公司續貸的8000萬元，以及B公司、C公司所欠銀行利息1090萬元，共計1．909億元。
第二種意見認為：甲構成受賄罪，但不構成違法發放貸款罪。甲系某國有銀行A省分行某支行行長，根據“兩高”《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》，應認定甲為國家工作人員，甲利用職權幫助乙實際控制的公司在該支行貸款并收受其好處200萬元，構成受賄罪。雖然甲系國有銀行工作人員，但按照審貸分離原則，其只是負責貸前的授信調查，并非貸款業務授信審批人員，且涉案貸款業務是經A省分行貸審會審議通過的，涉案貸款發放是A省分行放款中心工作人員丙審核相關材料并請示丁后發放的，因此，不應按照《貸款通則》《流動資金貸款管理暫行辦法》認定甲為違法發放貸款的責任人，且這些制度不屬于違法發放貸款罪構成要件中的“國家規定”，甲不構成違法發放貸款罪。
第三種意見認為：甲構成違法發放貸款罪、受賄罪，應數罪并罰。甲收受乙好處費200萬元和違法發放貸款屬于兩個獨立行為，應認定甲同時構成受賄罪、違法發放貸款罪。在甲違法發放貸款造成的損失認定方面，截至甲案發，B公司續貸的本金8000萬元、C公司貸款的本金1億元均已無力償還，均應認定為甲違法發放貸款造成的損失。但B公司、C公司所欠銀行利息1090萬元不是違法發放貸款造成的損失。因此，甲違法發放貸款造成的損失應為1．8億元。
第四種意見認為：甲構成違法發放貸款罪、受賄罪，應數罪并罰。甲收受乙好處費200萬元構成受賄罪，甲對C公司的貸款發放和B公司的續貸行為均構成違法發放貸款罪。對于甲違法發放貸款造成的損失，應認定為甲對C公司違法發放貸款的1億元、對B公司續貸的8000萬元，以及兩公司欠銀行的利息1090萬元，共計1．909億元。
【意見分析】
筆者同意第四種意見，具體分析如下：
一、準確理解違法發放貸款罪中的“違反國家規定”
根據刑法第一百八十六條規定，認定違法發放貸款罪以“違反國家規定”為前提。因此，準確理解這里的“國家規定”至關重要。根據刑法第九十六條規定，“本法所稱違反國家規定，是指違反全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規、規定的行政措施、發布的決定和命令”。目前，涉及銀行貸款業務的法律有兩部，即全國人大常委會通過的《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱《商業銀行法》）和《中華人民共和國銀行業監督管理法》（以下簡稱《銀行業監督管理法》）。此外，中國人民銀行于1996年制定并施行的《貸款通則》，對貸款程序作了規范指引；原中國銀行業監督管理委員會在《商業銀行法》《銀行業監督管理法》基礎上，根據貸款的類別進一步細化貸款管理規則，公布施行了《固定資產貸款管理暫行辦法》《流動資金貸款管理暫行辦法》《個人貸款管理暫行辦法》《項目融資業務指引》（以下簡稱“三辦法一指引”）；2024年，國家金融監督管理總局對“三辦法一指引”進行修訂，形成了《固定資產貸款管理辦法》《流動資金貸款管理辦法》《個人貸款管理辦法》（以下簡稱“三辦法”）。“三辦法一指引”或新修訂的“三辦法”屬于國務院相關金融監管機構根據《銀行業監督管理法》《商業銀行法》等上位法，對前述法律條款作出的細化規定。
本案中，在C公司申請流動資金貸款過程中，甲未按照規定進行嚴格授信調查，在A省分行職能部門對貸款業務進行風險提示后，甲仍虛假承諾、提供虛假的報表，才導致授信審批部、貸審會得不到C公司的真實資信情況。甲的行為已經違反了《貸款通則》第四十條“貸款調查評估人員負責貸款調查評估，承擔調查失誤和評估失準的責任”，以及《流動資金貸款管理暫行辦法》第十四條“貸款人應建立完善的風險評價機制，落實具體的責任部門和崗位，全面審查流動資金貸款的風險因素”等規定。同時，正是因為甲提供的虛假報表，才導致貸審會相關人員與丙、丁無法獲取C公司真實財務狀況及經營情況，因此違法發放貸款的責任人應認定為甲。
對于第二種意見認為《貸款通則》《流動資金貸款管理暫行辦法》不屬于違法發放貸款罪構成要件中的“國家規定”，因而不能據此認定甲構成違法發放貸款罪。筆者不同意該意見。司法實踐中涉及貸款業務嚴格審查義務和審慎經營規則的法律法規有《商業銀行法》《銀行業監督管理法》，且規定都比較原則。同時，《貸款通則》和“三辦法一指引”或“三辦法”是中國人民銀行、國務院相關金融監管機構等國家機關根據上位法對銀行信貸業務作出的細化規定，而非地方性法規、金融機構內部管理制度，因此，司法實踐中一般認為《貸款通則》和“三辦法一指引”或“三辦法”對金融機構的貸款業務有統一的約束力，其作為具體操作規范，只要與《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等上位法不存在內容上的沖突，即視為上位法規定的具體化，可以作為認定違反“國家規定”的依據。此外，根據最高人民檢察院偵查監督廳《關于對郭某涉嫌違法發放貸款犯罪性質認定的回復意見》，銀監會制定的《流動資金貸款管理暫行辦法》和《個人貸款管理暫行辦法》等部門規章，是對《中華人民共和國商業銀行法》有關規定的細化，“可以作為認定案件性質的依據”。參照此精神，筆者認為，《貸款通則》《流動資金貸款管理暫行辦法》可以作為認定甲違法行為的依據。
二、甲違法發放貸款造成損失的認定問題
認定甲違法發放貸款造成的損失，關鍵在于認定甲違法發放貸款行為的發生次數以及明確損失認定標準。
首先，從違法發放貸款罪保護的客體和行為方式看，此罪保護的客體包括金融機構管理制度、金融機構工作人員貸款工作管理制度以及金融機構財產權利，行為方式包括違法發放貸款數額巨大或者造成重大損失。因此，對于違法發放貸款數額巨大的，或者違法發放貸款造成重大損失的，均構成違法發放貸款罪。根據2022年4月最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》第三十七條之規定，違法發放貸款數額在200萬元以上或者造成直接經濟損失數額在50萬元以上的應予以追訴。
本案中，甲在C公司申請流動資金貸款過程中，未按照規定進行嚴格授信調查，并存在虛假承諾、提供虛假的報表等相關行為，屬于違法發放貸款。同時，甲對于幫助B公司續貸的相關事實是否構成違法發放貸款，關鍵取決于其是否采取了違法手段。因甲幫助不符合續貸條件的B公司貸款，在續貸過程中甲未披露相關風險，致使A省分行發放了貸款8000萬元，產生了損失，因此甲對B公司續貸8000萬元的行為構成違法發放貸款罪。甲對C公司貸款及B公司續貸的數額均在200萬元以上、損失均在50萬元以上，已達到違法發放貸款罪的追訴標準。
其次，參考2007年7月公安部經濟犯罪偵查局《關于對違法發放貸款案件中損失認定問題的批復》規定，“在案件偵辦過程中，如有證據證明犯罪嫌疑人實施了違法、違規發放貸款的行為，只要發生貸款已無法收回的情況且達到追訴標準的，就應視為《刑法》第一百八十六條所規定的造成損失。案中提及的未到期貸款及其利息，如確定不能追回，應視為犯罪損失”。將銀行利息計入損失，有利于全面、準確地反映違法發放貸款行為給銀行或其他金融機構造成的實際損失，符合刑法保護金融秩序和金融機構合法權益的原則。本案中，甲對B、C兩公司違法發放貸款均已逾期，本金及利息均無法追回，因此甲違法發放貸款造成損失應為1．909億元。
三、對甲應以受賄罪、違法發放貸款罪數罪并罰
本案中，有觀點認為甲收受他人財物的行為與違法發放貸款行為構成牽連犯，應當從一重處罰。筆者不同意此觀點，理由如下。
一方面，根據我國的犯罪構成理論，牽連犯是指行為人以實施某一犯罪為目的，其方法行為或結果行為又觸犯其他罪名的犯罪形態。牽連犯的基本特征是，以實施一個犯罪為目的，即牽連犯的本罪，為了實現本罪，其方法行為或結果行為又單獨構成犯罪，即牽連犯的他罪，本罪和他罪具有牽連關系。筆者認為，對于是否具有牽連關系，可以從主客觀兩方面考察，即行為人在主觀上具有牽連的意圖，客觀上本罪和他罪具有通常的方法或結果關系，也就是說，行為人為實現特定犯罪，除實施本罪外，通常情況下還需實施某種有助于本罪實現的他罪，他罪是圍繞本罪而成立的。如果行為人出于數個犯罪目的，在不同目的支配下實施了數個通常不具有方法或結果關系的犯罪，則不構成牽連犯。本案中，乙向甲行賄是為了獲得貸款，但是在通常情況下，銀行工作人員違法發放貸款不必然要求其以受賄為手段，其也可以向親屬或其他關系密切的人違法發放貸款但不收受其賄賂；同理，即使銀行工作人員收受了賄賂，其既可以違法發放貸款，也可以不違法發放貸款，受賄行為和違法發放貸款行為之間沒有必然關系。因此，從主客觀方面而言，甲實施違法發放貸款和受賄不具備牽連關系，不構成牽連犯。
另一方面，從受賄罪、違法發放貸款罪保護的客體來看，受賄行為與違法發放貸款行為侵犯的是不同法益，受賄犯罪侵犯的是國家工作人員職務行為的廉潔性和不可收買性，違法發放貸款犯罪侵犯的是國家金融管理秩序、貸款發放管理秩序以及金融機構財產權利，二者不存在競合關系，不得按照吸收犯或牽連犯處理，因此，對甲應數罪并罰。（中信銀行廣州分行紀委 李瑩，中信銀行武漢分行紀委 朱官清）