來源：中央紀委國家監委網站發布時間：2025-07-23 08:43:50
【內容提要】
根據刑法規定，“挪用公款歸個人使用”是挪用公款罪的必備構成要件。2002年《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第三百八十四條第一款的解釋》（以下簡稱《解釋》）明確，“有下列情形之一的，屬于挪用公款‘歸個人使用’：（一）將公款供本人、親友或者其他自然人使用的；（二）以個人名義將公款供其他單位使用的；（三）個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個人利益的。”實踐中，對于單位負責人將公款挪用給“一人公司”使用，有證據證實“一人公司”不具有獨立法人人格的，不應認定為挪用公款供其他單位使用，而應認定為挪用公款供自然人使用。最高人民法院《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）規定，“經單位領導集體研究決定將公款給個人使用，或者單位負責人為了單位的利益，決定將公款給個人使用的，不以挪用公款罪定罪處罰”。對于單位“集體研究決定”將公款出借給個人使用的，要從實質上判斷系集體決定還是單位負責人個人決定。對于單位負責人決定將公款出借給個人使用，如果并非為了單位利益，或者為單位謀利的同時還存在謀取個人利益的，就不符合《紀要》規定的“不以挪用公款罪定罪處罰”的情形，應當以挪用公款罪定罪處罰。
【基本案情】
王某，A市B區C鄉黨委書記。王某擔任C鄉黨委書記期間，與私營企業主李某結識，日常交往關系密切。2016年，李某為解決公司資金周轉困難，在得知C鄉所屬集體企業甲公司拆遷補償款即將撥付后，找到王某借款，并提出擬按年利率8％向甲公司支付利息。王某同意出借公款。2016年6月至12月，王某利用職務便利，安排甲公司經理陳某向鄉黨委申請撥付拆遷補償款，并在錢款到賬后，先后三次將公款共計2500萬元出借給李某名下乙公司（系“一人公司”，只有李某為唯一股東）使用。在此過程中，甲公司與乙公司簽訂了書面借款協議，約定還款期限一年、年利率8％。后因乙公司經營管理不善，截至2020年王某案發，尚有公款2200萬元未予歸還。
經查，2017年，王某讓李某幫其兒子王某某找工作，李某安排王某某入職本人實際控制的丙公司。2017年至2019年，王某某未實際到丙公司工作，每月領取工資8000余元。
甲公司資金由鄉集體資產監督管理委員會（主任由鄉黨委書記王某兼任）管理，根據C鄉黨委及甲公司“三重一大”事項決策制度規定，甲公司出借公款事宜應由甲公司黨支部委員會集體研究，并報C鄉黨委決定。在案C鄉黨委、甲公司的會議紀要均顯示曾研究決定上述出借公款事項。但經查，甲公司系按照王某的指示開會研究；經詢問時任C鄉黨委其他班子成員發現，長期以來，該鄉黨委領導班子集體研究決定“三重一大”事項的制度形同虛設，王某作為單位“一把手”經常搞“一言堂”決策、違規拍板重大事項，上述出借公款事宜亦未提交班子會議集體研究，僅在班子會議上予以“通報”，其他班子成員未發表“同意”或“不同意”的意見。另外，調查發現乙公司財務管理不規范，賬目不清，公司賬戶與李某個人銀行賬戶混用，部分業務往來款系通過李某用于日常消費的個人銀行卡收支，公司財產與李某個人財產混同。
【分歧意見】
本案中，對于王某的行為如何定性，存在三種不同意見。
第一種意見認為：王某的行為不構成犯罪。鄉屬集體企業甲公司將公款出借給乙公司一事，系經C鄉黨委及甲公司集體研究決定，且雙方約定借款利息歸甲公司，屬于單位之間的公對公行為，非王某的個人行為，不應追究王某個人的刑事責任。
第二種意見認為：王某的行為構成濫用職權罪。王某將甲公司公款出借給乙公司，約定借款利息歸屬為甲公司，系為了單位利益而出借公款，不應以挪用公款罪論處，但由于違反議事規則個人拍板決定出借事宜，屬于濫用職權，截至案發前尚有公款2200萬元未收回，造成公共財產重大損失，應當認定其構成濫用職權罪。
第三種意見認為：王某的行為構成挪用公款罪。本案中，公款的出借對象乙公司只有李某唯一股東且公司財產與股東財產混同，法人人格已喪失，應認定為“將公款供本人、親友或者其他自然人使用”的“挪用公款歸個人使用”情形。王某作為單位“一把手”，借集體決策之名出借公款，且存在為其兒子安排“掛名領薪”的事實，客觀上實際謀取了個人利益，應當以挪用公款罪論處。
【意見評析】
本案中，筆者同意第三種意見。理由如下：
一、王某出借甲公司公款給乙公司使用應認定為挪用公款供自然人使用
按照我國刑法第三百八十四條之規定，國家工作人員利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動的，或者挪用公款數額較大、進行營利活動的，或者挪用公款數額較大、超過三個月未還的，是挪用公款罪。本案中，王某將鄉屬集體企業甲公司的大額公款出借給乙公司，明知李某用于公司經營使用，能夠認定挪用公款進行營利活動。能否認定其行為構成挪用公款罪，關鍵要看王某是否屬于“挪用公款歸個人使用”。
從《解釋》規定的屬于挪用公款歸個人使用的三種情形看，挪用公款的使用對象可以是自然人也可以是單位，根據公款使用對象不同，認定“挪用公款歸個人使用”的條件也不盡相同，這主要是基于二者社會危險程度不同而做的區分。挪用公款罪的行為本質是“公款私用”，擅自將公款脫離單位的管理與控制。在將公款供自然人使用的情形下，公款流向是單位到自然人，直觀體現了“公款私用”的性質，能夠認定“挪用公款歸個人使用”。而在將公款供其他單位使用的情形下，公款流向為單位到單位，若認定“挪用公款歸個人使用”，必須得滿足“以個人名義”或者“個人決定以單位名義＋謀取個人利益”的條件，否則根據罪刑法定原則，則不能認定構成挪用公款犯罪。因此，判斷“挪用公款歸個人使用”，首先要界定公款使用對象是自然人還是單位。
本案中，公款使用對象乙公司為只有一個股東的公司，即“一人公司”。從形式上看，“一人公司”是具有獨立法人人格的公司，屬于刑法意義上的“單位”，國家工作人員挪用公款供“一人公司”使用，原則上屬于挪用公款供其他單位使用。然而實踐中，由于“一人公司”全部股份或出資由唯一股東控制，容易與股東個人財產出現財產混同，并因此喪失法人人格的獨立性。對于“一人公司”，我國《公司法》規定了公司財產混同情形下法人人格否認的舉證責任倒置制度。《公司法》第二十三條第三款明確規定，“只有一個股東的公司，股東不能證明公司財產獨立于股東自己的財產的，應當對公司債務承擔連帶責任”。也就是說，有證據證明公司與股東財產出現混同的，或者無法證實公司與股東財產相互獨立的，該“一人公司”的獨立法人人格喪失，公司人格與股東人格混同。在這種情形下，挪用公款給“一人公司”使用，相當于給唯一股東本人使用，應認定挪用公款供自然人使用。
本案中，乙公司的公司財產與股東李某個人財產混同，已經不具備獨立的法人人格，王某將公款借給乙公司使用，實質上等同于借給李某本人，其行為屬于《解釋》中“將公款供本人、親友或者其他自然人使用”情形，屬于“挪用公款歸個人使用”。
二、王某出借單位公款實質上屬于“個人決定”
根據《紀要》規定，“經單位領導集體研究決定將公款給個人使用，或者單位負責人為了單位的利益，決定將公款給個人使用的，不以挪用公款罪定罪處罰。上述行為致使單位遭受重大損失，構成其他犯罪的，依照刑法的有關規定對責任人員定罪處罰”。
這條規定明確了，雖然將公款給個人使用，但如果是經單位領導集體研究決定的，或是單位負責人為了單位的利益決定的，相關挪用行為不以挪用公款罪定罪處罰，換言之，這是認定構成挪用公款罪的兩個阻卻事由。究其原因，從意志形成角度看，經單位領導集體研究決定的，或者單位負責人為了單位的利益決定的，均是代表單位形成的意思表示，體現了單位意志，在這種意志支配下實施將公款給個人使用，屬于“公款公用”，不能認定為個人挪用行為，因此不以挪用公款罪論處。
對于是“經單位領導集體研究決定”，還是單位負責人個人決定，不能只看形式，要從實質上把握。實踐中，有的雖然在形式上履行了單位集體決策程序，但實質上是由少數個人主導和決定。比如，單位“一把手”獨斷專行、架空班子、“一言堂”決策，未讓其他班子成員發表意見，或者通過提前打招呼等方式授意其他班子成員不要提反對意見，或者故意隱瞞事實真相、誘導班子成員做出集體決策等。這些都是為違規個人決定披上了集體決策的合法外衣，體現的是變相的個人意志，本質上屬于“個人決定”，不能認定為“經單位領導集體研究決定”。
本案中，表面上看，鄉屬集體企業甲公司作為出借方與乙公司簽訂書面借款協議，借款、還款都以甲公司的名義進行，在案C鄉黨委、甲公司的會議紀要均顯示曾研究上述出借公款事項，似乎屬于“經單位領導集體研究決定”出借公款。然而，從決策程序看，甲公司出借公款事宜的決策權在鄉黨委。甲公司的會議紀要雖然顯示曾研究上述出借公款事項，但實際上是按照王某的指示而為，體現的是王某的意志；鄉黨委會議紀要雖然也顯示對此事進行了研究，但鑒于該鄉黨委領導班子集體研究決定“三重一大”事項的制度形同虛設，王某對出借公款事宜違規“拍板”，僅在班子會上通報有關情況，未讓其他班子成員發表意見，實質上違反了單位議事規則。根據《紀要》規定，“個人決定”既包括行為人在職權范圍內決定，也包括超越職權范圍決定。因此，甲公司出借公款事宜不能認定為“經單位領導集體研究決定”，而是屬于單位負責人決定將公款給個人使用。
三、王某出借單位公款并非全部為了單位利益，實際上謀取了個人利益
如前所述，按照《紀要》相關規定，單位負責人為了單位的利益，決定將公款給個人使用的，不以挪用公款罪定罪處罰。因此，對于單位負責人決定挪用公款給個人使用的情形，判斷是否構成挪用公款罪，關鍵要看是否“為了單位的利益”。從字面意思理解，“為了單位的利益”，強調的是主觀目的，而非客觀結果。單位負責人決定將公款給個人使用，如果主觀目的完全是為了單位利益，即使客觀上利益沒有兌現，也不以挪用公款罪論處。
具體到單位負責人決定出借公款而言，判斷是否系為了單位利益，要從單位視角出發，綜合出借公款的起因、借款時單位是否有出借公款需求、款項出借風險情況、出借利益歸屬及大小、單位負責人對單位款項出借條件的主觀認知等方面進行綜合判斷。
實踐中，國家工作人員出借單位公款，有時往往是謀取單位利益和謀取個人利益相互交織并存。根據《紀要》規定，“謀取個人利益”，“既包括行為人與使用人事先約定謀取個人利益實際尚未獲取的情況，也包括雖未事先約定但實際已獲取了個人利益的情況。其中的‘個人利益’，既包括不正當利益，也包括正當利益；既包括財產性利益，也包括非財產性利益，但這種非財產性利益應當是具體的實際利益，如升學、就業等”。此時，只要存在謀取個人利益情形，將公款出借給個人使用的行為就已經有了“公款私用”的性質，能夠認定“挪用公款歸個人使用”。因此，如果單位負責人決定將公款出借給個人使用，主觀上系為了個人利益或者客觀上存在謀取個人利益事實的，應以挪用公款罪定罪處罰，即使同時還存在為單位謀利的情況，也不能成為認定挪用公款罪的阻卻事由，只是可以作為量刑情節予以考慮。
本案中，甲公司向乙公司出借款項的起因是李某為解決公司資金周轉困難，向王某個人提起，C鄉黨委及甲公司起初并無出借公款的需求和事由，出借錢款來源系甲公司按照王某的指示向鄉黨委申請撥付的拆遷補償款，后出借給李某用于乙公司經營使用。在此過程中，王某拍板決定出借甲公司公款，明確利息歸屬為甲公司，看似有為單位謀利的考慮，但由于其兒子在李某實際控制的丙公司“掛名領薪”，客觀上存在謀取個人利益的事實。
綜上，王某作為單位負責人決定出借公款給個人使用，實際上謀取了個人利益，并非全部為了單位利益，應以挪用公款罪論處，其關于借款利息歸單位的約定不影響案件定性。
另外，王某通過違反議事規則個人決定的手段挪用公款2500萬元供乙公司使用，因乙公司經營不善，至案發尚有2200萬元未予退還，其行為伴隨著濫用職權，客觀上造成了公共財產重大損失，從形式看同時符合濫用職權罪構成要件。鑒于系同一行為觸犯兩種罪名，成立挪用公款罪和濫用職權罪想象競合犯，應從一重處斷。根據“兩高”《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第六條規定，挪用公款進行營利活動，數額在五百萬元以上的，應當認定為刑法第三百八十四條第一款規定的“數額巨大”，王某挪用公款行為符合刑法第三百八十四條“挪用公款數額巨大不退還的”之情形，法定刑為十年以上有期徒刑或者無期徒刑。根據“兩高”《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一） 》第一條規定，造成經濟損失150萬元以上的，應當認定為刑法第三百九十七條規定的“情節特別嚴重”，王某濫用職權行為符合刑法第三百九十七條規定的“情節特別嚴重”，法定刑為三年以上七年以下有期徒刑。由此可見，針對王某的行為，挪用公款罪的處罰更重，故應以挪用公款罪定罪處罰。（王宇靖 作者單位：北京市朝陽區紀委監委）